建立政府财政支农资金稳定投入增长机制的建议(1)

摘要：当前制约中国全面建设小康社会的最大障碍，不在城市，而在农村。而农村经济的发展需要大量资金的支持。在支农资金的来源渠道中，政府财政支农资金占有很重要的地位。因此，如何建立稳定的政府财政支农资金投入增长机制，是政府财政工作中需要认真对待和研究的问题。
关键词：财政：支农资金：农业：投融资

农业是基础产业，其可持续发展对一国的政治、经济和社会发展至关重要。党的十六大明确了全面建设小康社会的宏伟目标，并且把“统筹城乡经济社会发展”，解决“三农”问题作为“全面建设小康社会的重大任务”提了出来。当前制约中国全面建设小康社会的最大障碍，不在城市，而在农村。而农村经济的发展需要大量资金的支持，在支农资金的来源渠道中，政府财政支农资金占有很重要的地位。因此，如何建立稳定的政府财政支农资金投入增长机制，是政府财政工作中需要认真对待和研究的问题。

一、我国政府财政支农资金使用与管理中存在的主要问题

1、政府财政支农资金投入数量偏少改革开放以来，我国对财政支农资金的投人数量进行了探索，支农资金的数量也不断增加，特别是“九五”时期政府财政支农资金投入的增长幅度较大，但与我国农业的重要地位和发展要求相比，政府对农业的支持总量仍是偏低的。从下表中可以看出，1996年以来，虽然国家财政用于农业的支出逐年增加，但其占财政支出的比重只是维持在8％左右。国家财政用于农业的支出情况

单位：亿元
支量农生生产支 农业科技 用于农业支。＼ 砑 国家财政用出和农木轲气 农业＼ 于农业的支 基本 三项费用 出占财政支、 出合计 量辱部n的摹生 建设支出 支出 出的比重年 ＼ 羹l996 700．43 5l0．07 141 5l 4．94 8．82％1997 766_39 560．77 159．78 5．48 R．妣l998 ll54．76 626 02 460．7O 9．14 101999 lO85．76 677．46 357 00 9．13 8．23％2000 1231．54 766．89 414 46 9．78 7．75％

2、政府财政支农资金投入结构不合理从上表中可看出，政府财政支农资金投入结构中存在诸多不合理之处。一是政府财政农业支出中用于人员供养及行政开支部分大体保持在60％以上，而用于建设方面的支出比重偏低，只维持在30％左右。二是在财政农业建设性资金中，用于大中型带有社会性的水利建设比重较大，而农民可以直接收益的中小型基础设施建设的比重较小。据统计，1996—2000年，中央财政累计安排水利基础设施建设投入达1 100多亿元，约占中央农业基本建设投入总量的70％。1996—2000年，中央财政共安排林业生态环境建设投资230亿元，占同期中央农业基本建设投资的14．3％。三是在政府农业投入中，直接用于流通环节的补贴过高。1998年以来，政府财政支农投人中，每年用于粮、棉、油、糖流通的补贴在500—700亿元之间，占政府农业支持总量的30％以上。而一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目，如农业品质改良、重大病害控制、食品安全保障、执法体系建设、社会化服务体系建设等，或者没有财政立项支持，或者缺乏足够的投入保障。四是用于农业科研开发及推广的资金较少，仅占支出总量的0．7％左右，远远无法满足现代农业对科技进步的需求。

3、支农资金过分倚重财政无偿方式，投融资体制不合理2000年我国全社会农业总投人是1．2万亿元，其中：农业信贷投人占40％，农民自筹投人占37％，各级政府投入占17％，其它投人(包括上市公司、城乡企业、外资等)仅占6％。这说明，工商企业、资本市场、外商投入农业的资金非常少。在当前我国政府财政比较困难的情况下，过分倚重财政资金的无偿投入，农业投资势必不足。而政策性投融资的良好运行还可以取代其他产业的部分无偿投人，从而为农业发展提供更多的财政无偿资金来源。但是目前我国的财政投融资还存在许多问题：政策性投融资机构不规范，管理制度不健全，资金的管理、使用不系统；融资渠道单一，资金总量不足；投资方向欠妥等，使得我国政策性投融资未能发挥应有的作用。

4、政府财政支农资金管理体制不完善，资金使用效果不理想主要表现在三个方面：一是中央政府和地方政府之间农业投入职责划分不清，财政支农投入主要依赖中央政府，地方政府对农业的投入严重不足，中央财政预算安排的财政农业支出约占整个农业财政支出的65％。地方财政尤其地(市)、县级以下财政大多为吃饭财政，自身财力不足，很难再向经济效益相对较低的农业追加投人。地方财政农业支出比重呈逐年下降趋势。二是政府财政支农资金实行分块管理，部门分割严重，有限的资金不能形成合力。目前政府对农业的投人渠道较多，农业财政支出分部门管理。但这种管理模式存在一些问题，不同渠道的投资在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有相当程度的重复和交叉，由于分属不同部门管理，因而不同程度地存在条块分割、相互之间协调不够、重复投入等问题。三是政府财政支农资金使用监督机制滞后，资金使用效果差。目前，政府投资的农业项目实行按投资额度确定权限，审批手续繁杂、程序较多。项目审批不能真正做到制度化、公开化和科学化，存在一定的盲目性和随意性。财政支农工作的主要内容往往是分资金、下指标，重资金分配、轻资金管理。农业项目的管理存在许多漏洞，使得很多项目的实施效果较差。

二、完善政府财政支农资金投入政策的建议

l、继续加大农业基本建设投资力度1998年以来，国债资金一直占年度间中央预算内基建投资的70％以上，而正常年度预算内基建投资不足30％。显然，靠发行国债筹集资金不是长久之计。中央预算内农业基本投资已连续4年没有新的增长。与中央财力增长相适应，应逐年增加一部分中央预算内投资，重点用于农业建设，保证农业投资有一个正常稳定的来源，确保中央农业基本建设投资保持在较高水平。同时，地方政府财政也应加大支农力度，要结合当前“费改税”改革，清费立税，将大量的预算外资金纳人规范的预算管理，以提高地方政府财政的财力。

2、调整财政支农资金投人的使用方向针对当前政府财政支农资金投人不合理的状况，政府财政在安排支农支出时，应退出竞争性项目，而在非竞争性领域中也应结合社会经济发展现状，做到有主有辅。当前我国政府财政支农资金应重点投入到农业基础设施建设、农业科技进步、农业生态保护等项目中来。