金融机构的监管原理与发展历程1

系统风险主要通过金融系统传递。银行在国际证券市场上已逐渐成为主导力量，主要的证券等非银行金融机构也已成为国际金融批发市场上的主力，如果其中任何一个出现破产或有几个这样的机构同时受到波及，后果将是灾难性的。国际金融业监管史表明，银行业监督和证券业监管的协调与资本标准的统一是防范金融风险的关键所在。

　　1995年巴林银行的倒闭引起人们对金融市场稳健性和安全性的高度重视。从那时起，这个议题即成为西方七国领导人每年高峰会上讨论的重点，尤其是如何加强监控国际性金融机构的问题。而这要求银行、证券和保险行业的监管机构通过他们各自的国际组织——巴塞尔银行委员会（Basle Committee）、国际证券委员会（International Organization of Securities Commission， IOSCO）及国际保险监管协会（International Association Of Insurance Supervisors，IAIS）采取一致措施来监控跨国公司。

　　改变监管方法已成为广泛的共识，但实践证明银行和证券等不同领域的监管者要协调一致还是比较困难的。本文阐述了国际金融监管的原理背景、现状，并探讨未来的发展趋势。

　　监管的目的

　　在展开讨论前，先对下面两个问题探讨一番不无裨益。为什么政府监管在金融市场是如此普遍？为什么监管政策对金融机构的组织形式起着重要的作用？对于政府监管金融市场的理由，被广为接受的有三个：

　　1. 系统安全——确保金融系统以一个安全和稳健的方式运作，避免由一个公司或一个市场蔓延到其他地方的传染性倒闭风险。

　　2. 投资者保护——确保金融市场的普通私人客户能得到银行或投资顾问的公平对待，并在这些银行和投资顾问公司倒闭时为其提供相应的保护措施避免其风险损失。

　　3. 市场完整——确保金融市场在尽可能有效的情况下运作，防止操纵市场并提高市场的流动性，以保护投资者信心。

　　此外，当监管对象同时涉及国内和国外机构时，监管机构会面临很大的压力。这是由于监管机构需要保持来自不同法域的金融机构之间竞争的公平性，并确保某一国家或来自某一监管背景的公司不会因不同的监管要求而享有不公平的竞争优势。这种考虑就是通常所指的“公平竞技场”（level playing field）的概念。它在建立国际监管标准时具有相当重要的意义，欧盟建立统一监管体系的过程便是典型的例证。

　　尽管存在共同的目标，但银行和证券公司业务活动的差异使银行和证券的监管直到现在依然是各行其是。毋庸置疑，许多历史上出现在银行和证券监管者之间的问题，与其监管目标和着眼点的差异有着直接的关系。

　　银行的监管

　　银行监管的历史源于许多国家为其银行倒闭所付出的经济代价的经历。国际货币基金组织在1996年发表的一份调查报告中证实了在此基础上产生的对银行进行有效监管的必要性。 据该报告估算，世界范围内50%以上的国家自1980年后银行业都出现过严重的问题，而其中许多案例造成几十亿美元以上的损失并给实体经济带来严重的影响。因此，保护银行的储户和防范系统性的倒闭风险一直是银行监管者们的双重目标。这就可以解释为什么各国央行在历史上对银行的监管问题总给予高度的关注，特别是在系统安全和支付系统的完整性方面——因为银行在其中发挥着至关重要的作用。

　　Goodhart（英国著名经济学家，英格兰银行货币政策委员会成员，伦敦经济学院教授——译者注）曾对银行业和系统风险之间的关联有过精确的阐述：

　　“问题的关键在于银行容易受到挤提的影响，这种影响会使运作良好的银行也陷入困境。一方面，银行资产大部分不容易变现（轻者来说，市场恐慌会使银行资产价格下降）。另一方面由于银行贷款的价值建立在银行拥有的内幕信息上，因而它们不能随意在二级市场转让。换个角度说，银行资产的价值在银行持续经营（going concern basis）时比在银行出现危机时要高，特别是当一家银行倒闭（亏损）时，将（正确地或错误地）使市场人士对其他银行资产的价值重新估量。”

　　基于这些考虑，银行监管机关所使用的方法主要是围绕抵御银行业务的核心——信用风险的需要，以及实施储户保护措施（通常以公开认购的储蓄保险基金的形式）而建立的。主要有：

　　1.严格的市场准入规定，以确保银行的管理是诚信和胜任的。

　　2.制订资本充足率，以确保银行在其贷款质量恶化时能持续运作。

　　3.限制贷款的集中度。

　　4.密切关注关联业务活动的潜在影响，通过限制贷款给关联方及对银行集团采取统一监控措施。

　　与银行业委员会相关的问题已经影响到他们在执行任务时的风格和手段。银行监管机关的首要任务是通过尽可能确保银行持续经营来保存银行的资产，因而他们非常密切地介入处理问题银行的全过程，这种介入需要尽可能地保密以避免银行危机加剧。这种管理的方法称为“监督”（supervision）并主要用来描述银行监管机关的活动。而“监管者”（regulator）这个词则通常被广泛地用于描述证券监管机关。

　　除上述因素外，由于银行在早期进行跨国经营时往往通过分行而非在当地直接设立子公司进行，这种现象使银行的主管机关首次认识到进行国际合作和采用统一标准的必要性。巴塞尔银行监督委员会最早由西方十国集团的财长们在1975年建立，针对的是在监督跨国界银行业务中存在的带有普遍意义的问题。该委员会早期的工作是确保银行在国际市场受制于统一的监管标准以避免监管法规上的冲突。这引出了1988年颁布的《资本衡量及资本标准的国际准则》（International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards），其中首次把8%的比率规定为从事国际性业务银行的法定资本充足标准，而这之后则成了各国银行资本充足率的标准尺度（见表1）。

　　证券业的监管

　　和银行监督相比，证券监管的产生与这一领域出现的欺诈及不正当行为等问题有关。例如，美国证券交易委员会（SEC）就是为处理在20年代“牛市”里层出不穷的招股书欺诈事件而建立的，保护投资者一直是SEC的首要监管目标。而1986年英国证券与投资委员会（SIB）的建立就是对80年代初一小撮投资顾问滥用投资者资金问题的反应。同样，香港证券与期货委员会的建立是为防止1987年香港股灾的进一步蔓延。

　　证券监管者不同的监管目标和着眼点还意味着他们采用了与银行业不同的管理办法。这些办法更多的是关注保护投资者和维持公平交易方面，这意味着证券监管机构把重点放在通过公开手段加强业务守则的执行上，比如使用公开的惩罚和法律手段来促进守法行为。监管（regulation）用于证券主管机关与监督（supervision）用在银行主管机关即反映了他们在方法上的差异。

　　这些差异还反映在规定资本充足率和保护客户资产方面。监督银行时，保护客户资产的目标和维持银行持续运作的需要之间是相辅相成的，但对证券公司却未必如是。证券监管机构所使用的方法是确保客户资金尽可能不受证券公司倒闭的影响。证券监管者保护客户资产的方法主要依靠两种辅助手段：

　　第一是订立法规，要求分散客户和公司存放在券商的资产和仓位以防止一旦交易/经纪商破产，客户遭受财务上的风险。

　　第二是订立资本充足规定，确保证券公司在任何时间清盘而不至使债权人（而非那些向它提供资本的股东）遭受损失。

　　为证券公司制定资本充足率规定的方案最早由SEC提出，它是在对经纪/交易商的净资本额规定的基础上建立的。在这个系统里，证券公司应保持一定的由SEC判定的相当于“削发”（haircut）或减价额的资本备抵以应公司在市况危机时出售其仓位。因此，流动性高、波动率低的证券如政府债券被认定一个较小幅度的“削发”额，而高波动或较集中的仓位被记以较高的减价额。再者，为达到这一规定的目的，即保持经纪/交易商资产的高流动性，固定资产如地产等在资本额中被扣除。然而，与银行规定相比，SEC的确允许公司把各种类型的短期次级债券计入其资本总额（基数）中，但这基于应有利于维持公司的流动性。简化的净资产要求计算公式见表2.

　　SEC的净资本规定在美国经纪/交易商们持自营仓较少时发挥了较好的作用。然而到80年代中期，它开始受到一些大公司的抨击。而此时正是新建立的英国监管机构开始为那些在金融服务法案监管下的公司考虑合适的资本充足要求的时候。他们觉得这种方法没有考虑到使用大型投资组合分散风险的好处，特别是那些含期权的投资组合。

　　自此，为证券公司订立资本要求规定以抵御市场风险的努力进入了第二阶段。1988年，英国证券监管事务局（TSA）公布了证券公司的仓位风险规定。TSA的规定仍然基于公司清盘时客户不受损失这样一个基本原则。但他们首次把投资组合理论的发展应用到风险管理当中。这个规定允许公司在其投资组合中股票和固定收益两方面认可某些抵销和对冲。规定还首次为公司提供了计算其在期权组合中市场风险暴露可能性，可借公司内部使用的期权定价模型的结果作参考。

　　TSA规定甫一出台即广受好评。不似在国际银行领域出现的情况，对证券公司来说不存在由于不同国家的法规差异引起的要求资本规定采用国际统一标准的现实压力。这也反映了相对于银行业，当时的证券公司跨境竞争的情况相对较少，证券监管者尚未有相当的压力去订立一个类似的像银行业的巴塞尔资本充足率那样的标准。而结果是，虽然证券监管机构也像银行同业们一样建立了一个自己的国际组织——国际证券委员会（IOSCO），但其重点是放在加强业务执行的跨境合作和内幕交易法规方面，而监管证券公司的任务则基本上被视为各国监管机构的地方性事务。

　　欧盟内的资本充足率指引

　　对银行和资本市场订立不同的资本充足标准的想法在欧盟内部曾受到相当的压力。在1993年初提出的建立欧洲统一市场的计划中包括一份开放金融服务市场的建议，即允许银行在各欧盟国家提供服务而毋需达到各地方资本充足或注册要求。这份建议书勾勒出欧洲全能银行的前景。事实上全能银行一直活跃在其国内的证券市场上，并凭借其银行经营权（对银行的资本充足标准）进入其他证券市场。这一点不像他们的英、美同业，在那里，从事证券业务要求有不同的营业许可。为适应这一趋势，在英国的游说下，一个类似的《投资服务指引》即将出台，它准许欧盟内的特许证券公司通过提供跨境的投资服务与全能银行竞争。指引还确立了一个基础以便让欧盟各国的证券监管机构能够继续执行他们的管理守则。

　　这两个分别对银行及投资公司的市场服务指引的颁布是为银行和证券公司订立共同的资本标准的首次国际化尝试。这起因于欧盟法律中有关竞争的条款中规定，如果证券公司被赋予提供跨境服务的自由，那么在欧盟范围内应当为证券公司订立最低资本充足率标准。然而早期论证时，采用全能银行的欧盟国家很明确地表示不同意为证券公司另设资本标准，因为这将给证券公司带来不公平的竞争优势。证券公司站在自己的立场上指出按现行的资本充足标准，银行没有被要求备付用于抵御其证券业务部分的市场风险的资本。因此，欧盟不可避免地被动地采用了一个既考虑银行也包括证券公司的资本充足率指引以确保两个单独市场指引的协调性。

　　巴塞尔与IOSCO的协调

　　欧盟资本充足率指引旨在为银行和证券公司订立针对市场风险的统一的资本标准，也是初次尝试在巴塞尔和IOSCO之间在资本充足率问题上寻找一些共同点。由于银行越来越多地参与证券业务，巴塞尔委员会认为有必要更新1988年订定的资本标准来考虑市场风险因素。

　　目前的建议书是在时为巴塞尔委员会主席的杰瑞。柯瑞根和英国证券及投资委员会主席的大卫。沃克爵士的建议基础上形成的（后来被称为“搭积木” 方法（building block）。建议的设计相对简单，它把一个银行或投资公司的业务分成两部分——“银行账户”和“交易账户”。它当时建议巴塞尔银行委员会标准适用于银行账户，而基于现代投资组合理论的资本要求适用于交易账户（类似SFA的资本充足规定）。

　　在交易账户内，投资组合中的一般市场风险因素和发行风险因素会分开计算资本额。但正当这一妥协方案被巴塞尔委员会和其他欧洲监管机构广泛接受的时候，它却给SEC带来了很大的问题。SEC在当时尚未采纳在SFA资本要求中隐含的削减资本的有效办法。因而摆在SEC主席理查德。布里登面前的关于资本充足率的国际标准的建议，如果被应用到SEC的净资本规则中，可能会导致一批大型的美国经纪/交易商的资本要求降低。

　　在1992年伦敦召开的IOSCO年会上，布里登宣布SEC不准备采用新的资本标准。对此作为单一市场项目的负责人，欧盟主席里奥。布里顿爵士就布里登宣称新的标准是不安全的问题发表了谈话，并强调欧盟将使用资本充足率指引。无论如何，巴塞尔/IOSCO项目在1992年的失败，现在回头看来却是在监管领域考虑市场风险时的一个转折点，它表明对市场风险所订立的高要求、统一规范的资本标准仍有待商榷。

　　确定资本标准的内部模型

　　虽然欧盟在1993年就把“搭积术”的方法作为资本充足率指引的基础，但巴塞尔委员会却未接纳。采用这个方法是行业人士对巴塞尔在1993年发布的咨询报告的回应，该报告提出应采纳新办法，在考虑资本对抵御市场风险问题上指出了一个新方向。委员会收到了业内大量的意见反馈，指出“搭积术”方法所隐含的资本规定标准在衡量一公司暴露的市场风险时，准确性低于他们自己内部的风险价值模型。因此，他们强烈要求监管机构应考虑采用他们的内部模型产生的结果作为资本标准的依据。

　　巴塞尔委员会的回应是建立一个工作机构先核查不同公司使用的风险价值模型，然后去考虑法定资本标准该如何以那些模型为基础去订立。1995年12月宣布的使用双轨制（two-track）方法计算市场风险的资本要求，便是这一措施的结果，它在1998年1月1日正式生效。对公司来说，可以选择两种方式。对于没有内部模型的公司可以使用“搭积术”或“标准化”方法，这与CAD（Capital Adequacy Directive，欧盟的资本充足率指引）的规定类似。另一种选择是采用公司已有内部模型为基础，但其风险控制系统须达到的某些定性标准。对这些公司，资本要求应不低于下面两个基本条件之一：