侦查体制比较研究

侦查体制是侦查程序运行的物质基础，侦查程序是侦查体制功能的动态表现，因而侦查体制与侦查程序应具有相同的制度精神。我国九六年修正的刑事诉讼法在侦查程序上借鉴了当事人主义的许多成功作法，然而侦查体制却至今未作根本性调整，以至出现了如学者们所说的在职权主义侦查体制上运行当事人主义或曰混合式侦查程序的特殊现象。这种异质的体制和程序之间的摩擦和对抗已经形成了我国修正后的刑事诉讼法实施的障碍之一。那么，我国的侦查体制到底该何去何从呢？是在传统超职权主义的基础上修修补补，还是进行以当事人主义对抗制为基础的根本性重构，亦或是走日本式的职权主义、当事人主义与本国传统相结合的第三条道路？因此，全面考察国外有关侦查体制的理论和实践，探讨侦查体制发展的一般规律，对于我国侦查体制的完善将具有非常重要的意义。

　　一、国外侦查体制分类之考察

　　由于历史传统、政治哲学观念、法律文化及诉讼模式等诸多因素的差异，不同国家对侦查的概念、侦查的主体、不同侦查主体间权力分配关系的界定各不相同，因而不同的学者从不同的角度出发，对侦查体制进行的分类也就各不相同。虽然并非每一种分类方法都非常科学，但每一种分类方法对于我们深入认识和研究侦查体制不同层面的特征都具有自身的独特价值。因此本文将把有关侦查体制的几种主要分类都作一比较与分析。

　　单轨式与双轨式。根据侦查权在刑事程序中控辨双方之间分配格局的不同，侦查体制可以分为单轨式侦查体制和双轨式侦查体制。所谓单轨式侦查体制，是指侦查活动由代表国家的侦查机关单独进行，公民个人无权进行侦查活动的一种侦查体制。所谓双轨式侦查体制，是指侦查活动由代表国家的侦查机关和代表公民个人的辨护方同时进行的一种侦查体制。

　　依此标准，大陆法系国家的侦查体制属单轨制，英美法系国家的侦查体制属双轨制。根据大陆法系国家的法律规定，只有国家侦查机关才有侦查权，公民个人无权进行侦查活动。侦查被认为是国家侦控机关的单方行为，犯罪嫌疑人负有忍受国家执法机关侦讯的义务，辩方即使认为有证明自己无罪或罪轻的证据，也只能请求国家侦控或审判机关收集。单轨式侦查体制强调对侦查机关和侦查人员的信任，并赋予其较大的侦控权力，因而有利于侦查迅速而富有成效地进行，但其缺点是对犯罪嫌疑人权利限制太大，有违现代程序正当原则，不利于在侦查过程中调动辩方的参与积极性来对侦讯机关的行为进行监督并收集有利于辩方而不利于控方的无罪、罪轻的证据。英美法系国家则相反，在其双轨式侦查体制下，罪案调查不被认为是国家机关的垄断性权力，不仅检察机关可以要求和指导侦查人员（一般为警察）对案件进行调查，犯罪嫌疑人也可以聘请辩护律师和某些人员（一般为私人侦探和民间鉴定人员）调查案情和收集证据，两者同时展开并相互制约。 同时 ，法律也不承认侦控机关单方面的强制处分权。根据令状原则，国家侦控机关只有申请法院批准才能运用强制措施，而且犯罪嫌疑人为了收集证据，同样拥有申请法院强制处分的权利。 双轨式侦查体制突出了犯罪嫌疑人的主体地位，官方侦查和私人侦查相互监督，有利于诉讼的公开和公正，并能有效保证有利和不利于犯罪嫌疑人两方面的证据都能进入诉讼轨道，但其缺陷是犯罪嫌疑人过于广泛的诉讼权利有可能被用来作为其湮灭证据、逃避侦控的手段。

　　这两种侦查体制的形成是与两大法系不同的诉讼目的观紧密相联的。大陆法系国家强调刑事程序的实体真实的发现功能，指挥侦查的检察官同负责审判的法官同属国家司法官，法律要求检察官在侦查过程中既要注意指控犯罪嫌疑人的有罪、罪重的证据，又要顾及有利于犯罪嫌疑人的无罪、罪轻的证据。法律不仅要求法官不得是消极的仲裁者，而且要求检察官也不得是片面的追诉人。虽然具体分工不同，但在查清事实真相这一点上，检察机关同法官承担着相同的职责。既然侦控机关已承担起全面地收集证据的责任，辩护方当然没有必要享有侦查权。当事人主义则刚好相反，诉讼目的观强调程序正当和对犯罪嫌疑人、被告人权利的保护，控辩平等、平等武装被认为是当事人主义诉讼机制得以运行的基石。如果说控辨平等在法庭审判阶段表现为双方提证和质证机会的平等，那么在侦查阶段，自然就表现为双方在分享侦查权力（利）上的平等。此外，按英美法系证据理论，虽然证明犯罪嫌疑人有罪的责任原则上由控方承担，但在一些特殊情况下，辩方也承担着局部举证责任，如辩方希望以某项成文法的合法授权、正当理由、特殊情况、但书、例外、豁免或精神病作为辩护理由时必须承担证明这些事实存在的责任。因此，法律当然应该赋予辩方以一定侦查权。

　　复合式与并列式。在当今世界绝大多数国家，警察和检察机关都享有侦查权。但在不同国家，警察和检察机关行使侦查权的方式是不同的。根据警察与检察机关之间行使侦查权方式的不同，侦查体制可以分为复合式侦查体制与并列式侦查体制。所谓复合式侦查体制，是指对每一具体刑事案件，警察和检察机关都同时享有侦查权，警察机关负责实施具体的侦查行为，检察机关负责监督和指挥警察机关进行侦查的一种侦查体制。所谓并列式侦查体制，是警察机关和检察机关虽然可能都享有侦查权，但对每一具体的刑事案件，则只有一个机关享有侦查权，检察机关也无权监督和指挥警察机关的一种侦查体制。

　　以此为标准，大陆法系国家的侦查体制属复合式。以法国为例，司法警察、司法警官、共和国检察官和预审法官都有权进行侦查。对每一起需要进行正式侦查的犯罪，这四类侦查主体都同时享有侦查权。司法警察在侦查中负责查明违反刑事法律的罪行，收集犯罪证据，以及在案件未被破获前确认犯罪人，案件破获后，司法警察应执行预审法官的命令并听从其要求。司法警官除行使司法警察的职权外，根据共和国检察官的指示或依自己的职权，对案件进行讯问、勘验现场，以及搜查、扣押和拘留任何有迹象表明其犯有罪行或企图犯罪的人，但以二十四小时为限。共和国检察官有权指挥所在法院辖区内的司法警官或司法警察的一切活动，有权决定采取拘留的措施，享有法律授予司法警察官的一切权力和特权，预审法官担负双重职能：一是领导和指挥对现行重罪和轻罪的侦查；二是批准拘留、逮捕、司法监督和临时羁押，对刑事案件进行预审。 在德国，侦查主体也很广泛，警察、检察官和预审法官都享有一定的侦查权。按法律规定，在侦查过程中检察官领导和指挥警察的侦查，警察只实施具体的侦查工作，不能作出任何决定，在侦查过程中扮演检察官助手的角色。侦查法官在侦查过程中负责强制性侦查措施的审查批准，并在情况紧急时不经检察官请求而依职权直接采取有关侦查措施。相反，英美法系国家的侦查体制属并列式。在美国，虽然检察机关同警察一样享有侦查权，但检察机关与警察机关地位平等，检察机关一般无权指挥侦查。具体到每一刑事案件，要么由警察机关侦查，要么由检察机关侦查，不存在由两机关“复合侦查”的问题。

　　在复合式侦查体制中，通常司法警官有权指挥和监督司法警察，检察官有权指挥和监督司法警察和司法警官，预审法官则有权指挥和监督前三者。这样，警察机关、检察机关和预审法官紧密结合，形成一股强大的侦控力量，共同对抗犯罪嫌疑人，有利于迅速有效地搜集罪案证据和遏制犯罪嫌疑人的反侦查行为。但缺点是警察官、检察官、预审法官或侦查法官三位一体，控方合力过大，控辩力量明显失衡，犯罪嫌疑人的主体地位受到抑制，有违现代程序正义原则。相反，并列式侦查体制则刚好克服了这一弊端，辩方与警察机关或检察机关一一对抗，犯罪嫌疑人的诉讼主体地位得到高扬，但缺点是对警察机关的侦查活动缺少监督，如果警察机关因某种原因殆于追诉，则无任何措施对其进行有效制约。

　　这两种不同的侦查体制的形成是与两大法系的不同诉讼价值观相联的。在自由与秩序的价值选择中，大陆法系更强调通过对犯罪的惩罚来维护社会秩序的稳定，因而在控辩对抗的诉讼格局中自然努力强化控方的力量，而弱化辩方的力量。而英美法系则相反，长期自由主义占主导地位的政治哲学传统决定了其在构建刑事诉讼程序时，更重视对个人权利的保护，而不是行政权力的强化，为了实现控辩平等的程序正义要求，自然会在侦查程序的设计时，尽可能限制拥有侦查权机关的职能复合，以实现控辩一一对应、平等对抗。

　　集中式与分散式。虽然当今世界不同的国家对于检察机关是否享有侦查权规定不同，但警察机关作为社会治安保卫机关，同时承担着刑事侦查的主要任务，这一点则是共同的。根据从事刑事侦查的警察机关在纵向组织结构上的不同，侦查体制可以分为集中式侦查体制和分散式侦查体制。所谓集中式侦查体制，是指全国各级警察机关上令下从，统一归属中央警察机关领导和指挥的侦查体制。而分散式侦查体制则刚好相反，是指各级警察机构分属地方政府领导，中央和地方各级警察机构之间没有严格隶属关系的侦查体制。

　　从总体上来看，大陆法系国家的警察机关具有高度集中的特点。法国是大陆法系的代表，其警察体制堪称集中制的典型。法国有两个警察系统，一个是普通警察系统，另一个是军事警察系统，称为国家宪兵，他们分别隶属于内政部和国防部。这两个警察系统又分别在各省、市、镇设有分支机构，这些机构上令下从，形成一个集中统一的整体。法国总统戴高乐将军在1969年2月3日的一次讲话中曾明确指出：“高度中央集权国家长期以来一直是法国统一的不可缺少的条件。” 与大陆法系相反，英美法系国家警察机构则具有高度分散的特点。英国共有52支警察部队，被称为52方诸候。美国警察也实行完全的非联邦主义，全国范围内共有六种类型的警察，即联邦警察，50个州警察，3000多个县警察，1000多个乡和2万多个镇警察，约1万5千个村和自治村的警察，各自独立地行使其职权；各州警察的警徽、着装、警车的标志和式样各不相同，州和地方警察都只能在其当地辖区之内行使职权，除追捕逃犯之外，州和地方警察的职能都不能超越其辖区。

　　集中式和分散式警察体制各有利弊。集中式警察体制有利于统一执法，加强地区之间的联系和提高打击犯罪的工作效率，但其缺乏适应地区特点的执法灵活性，在地区差异大的国家中，这一问题显得尤其突出。另外，按西方政治理论，分散式警察体制还有利于防止警察专横，避免出现“警察国家”。所以英美法系国家宁愿选择效率较低的分散式侦查体制。但分散型侦查体制致命的弱点是缺乏执法的统一和效率。在美国，不同州和地方的警察机关在业务工作中往往相互牵制，已严重影响对犯罪的追诉效果。在近年的法律改革运动中，许多法律组织大力呼吁加强各州警察机关之间在司法程序上的合作。

　　英美法系和大陆法系侦查体制的这种不同主要是由其不同的政治传统引起的。在英美法系国家，自由主义的政治哲学传统认为，国家是区别于市民社会的一种异已力量。为了防止国家权力对市民社会中个人自由的侵犯，就有必要对行使国家权力的侦查机构从组织上进行分割制约。相反，在大陆法系国家，相对较长时期的集权主义传统培养了公民对国家权力的信任感，因此为了有效追究犯罪，自然要求侦查机关上下一体、高度集中，以实现国家侦控权力的高效运作。

　　一步式与两步式。根据警察机关的内部侦查组织有无阶段划分，侦查体制可以分为一步式侦查体制和二步式侦查体制。所谓二步式侦查体制，是指刑事案件的侦查过程明确分为初步侦查和后续侦查两个阶段，而且这两个阶段的侦查工作由两个不同部门的警员分别负责的侦查体制。通常，初步侦查阶段的主要任务是询问报案人、受害人、目击人及有关群众并初步勘验现场，以便查明案件的基本情况并尽快收集可能与作案人有关的信息，然后写出报告，报送给负责此类案件的后续侦查部门；后续侦查部门通常是按不同的案件组建的专业化侦查组织，其任务是通过深入细致的调查来查明案件情况，并全面收集证据和查明作案人。所谓一步式侦查体制，是指整个侦查过程没有明确的阶段划分，一个案件的侦查工作由一个部门的警员从头到尾负责的侦查体制。

　　一步式侦查体制与二步式侦查体制各有优缺点。一步式侦查由一个侦查部门或一组侦查人员负责一件刑事案件的所有侦查工作，有利于减少侦查环节并加强侦查人员的责任心，从而提高侦查效率和避免相互推诿的现象；此外，一步式侦查还可以简化侦查管理和案件分配，便于在人员较少的情况下安排日常侦查工作，但缺点是难以实现侦查工作的专业分工。二步式侦查由巡警或基层侦查部门负责比较简单的初步侦查工作，反应灵活，便于根据案件情况及时开展初步侦查工作；而由专业化比较强的侦查部门负责比较复杂的后续侦查工作，有利于在人员使用上扬长避短、提高效率，并能较好地集中力量侦破重大和疑难犯罪案件，但缺点是后续性侦查机构接手案件后又必须从头了解和熟悉案情，造成重复劳动和侦查资源的浪费。此外，由于初期侦查与后续侦查的界限并非总是很容易划清的，因而二步式侦查体制易造成初期侦查部门与后续侦查部门之间的职责分工不清和互相推诿责任。

　　二、侦查体制发展的一般趋势

　　正如上文所分析的，不同的侦查体制各有所长，也各有所短。随着交通、通讯的进步及经济、社会全球化的深入，不同法系、不同国家在侦查体制上也出现了互相借鉴、互相吸收的趋势，从而呈现出一此共同性的发展趋向。

　　1. 从控辨关系来看，侦查体制出现了双轨化趋势。

　　司法实务证明，虽然各国的法律都要求，行使侦控职权的国家机关在收集证据时能客观行事，收集有利和不利于犯罪嫌疑人的两方面的证据，但作为侦控机关的特定的诉讼立场决定了警察和检察机关在侦查时总是有意或无意地侧重于对控诉证据的收集，而对有利于辩方的证据往往顾及不够。这不仅可能导致无罪被判有罪或轻罪重判，侵犯犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，而且有可能使有罪的人逃脱法网，损害社会的利益。为了克服单轨制侦查体制下侦控机关在收集辩护证据方面的天然不足，近几十年来，许多大陆法系国家在修正刑事诉讼法的时候，都非常注意给予辩方以一定的调查取证权，从而出现了由单轨式侦查体制向双轨式侦查体制靠拢的趋势。值得注意的是，虽然大陆法系国家在立法上对辩方的调查取证权给予了很多限制，如法国法律规定，在预审期间，被告人要求任命鉴定人、询问证人、进行新的调查等，必需经预审法官同意 .但在司法实务中，私人调查权还是得到了大陆法系官方的承认。现在，法国和德国的私人侦探业都非常发达，私人侦探收集的证据经国家侦控机关确认后通常可进入诉讼轨道。

　　2、从警察、检察官和法官之间的关系来看，越来越多的国家在侦查体制上开始折衷化。

　　因为实践证明，完全的复合式或完全的并列式侦查体制都不是一种好的侦查体制。虽然从立法上来看，大陆法系国家希望通过复合式侦查体制的运作使警察、检察和预审法官间相互结合，形成一个强有力的侦控主体，但司法实务中的情况却是：警检两家常常因分工不明而互相推诿责任，以致严重地影响到犯罪的侦控效率。如大陆法系的意大利在1988年修改刑事诉讼法时加强了检察机关对警察机关侦查的控制，规定侦查活动由检察机关负责，结果导致在实践中警察认为，在接受检察机关的批示以前不需要作任何调查工作，以致警察失去了许多本应在案发后即刻收集的重要的案件信息；并且由于检察官通常缺乏在犯罪侦查方面的专业训练，其所发布的侦查指令经常发生错误 ，这使警察和检察官之间经常发生冲突。 因而在司法实践中，包括德国在内的许多大陆法系国家，对于中等程度以下的刑事案件，均由警察独立进行侦查，案情基本确定以后，才交给检察官，亦即在实际操作中，传统上实行复合式侦查体制的国家的警检关系有由复合式向并列式发展的趋势。

　　与此同时，值得注意的是，司法实务同时又证明，警检完全分立，亦即典型的并列式侦查体制也不是一种理想的侦查体制。因为警察机关进行的侦查活动最终是为了检察机关提起公诉服务的，警检完全分立，缺乏配合制约，不利于警察机关在侦查时就按检察机关控诉犯罪的需要来收集确实、充分的证据。因而传统上许多在侦查体制上实行并列式的英美法系国家也出现了要求给予检察机关以一定的侦查建议和监督权的呼声。在英国，由于法律规定侦查完全由警察进行，检察官无权指挥警察侦查，因而如果警察对检察官要求补充侦查的建议不予理睬，检察机关就只得终止诉讼。这已经引起了公众的不满，皇家刑事司法委员会已提出建议，要求检察机关在侦查阶段给予警察必要的司法建议，指导警察收集和发现充分的，能证明案件事实的证据。

　　此外，传统上集追诉与审判职能于一身的法官也逐渐退出侦查程序而专司司法令状的签发。在人类诉讼发展史上，许多国家都曾实行纠问式诉讼，法官同时集审判权与侦查权于一身。英国根据1361年法令产生的治安法官即同时承担调查和审判两项职能，包括对罪犯的查缉和逮捕，以及对扰乱治安行为的管制。法国在公元九世纪的时候，也开始采行纠问式诉讼，法官既负责罪案的审判，又负责对案件事实的调查。德国于1532年颁布的《加洛林纳法典》也用纠问式诉讼代替了传统的控告式诉讼，法官在案件调查和法庭审判过程中都扮演着积极主动的角色，法官既是裁判者，又是罪案事实的调查官。此外，法国于十九世纪产生并一直沿袭至今的预审法官就一直拥有调查和收集证据并决定是否交付法庭审判的双重权力。随着社会的进步和文明的发展，人们逐渐认识到控审分离对公正审判的重要意义，因而法官的侦控职能逐渐被其它机构取代，而专门作为中立的第三方来审查司法令状的签发和对案件的审判。英国的治安法官已不再承担调查职能，德国的侦查法官虽在情况紧急时，可不经检察官的请求而依职权直接自行采取有关措施，但其主要职责仍是作为中立的司法官，根据检察官的请求接受证人和鉴定人的宣誓，发布逮捕令、拘留令，暂时扣押驾驶执照，决定是否进行扣押、搜查、没收、身体检查等。法国的预审法官既负责领导和指挥对现行重罪和轻罪的侦查，又负责批准拘留、逮捕、司法监督和临时羁押并进行预审的一身二任的特殊角色也受到了越来越多人的批评，并被1998年1月4日的法律所修改。虽然其后又被1998年8月24日的法律所恢复，但法官作为中立的裁判者应逐渐退出行使侦控职能的侦查程序而专司审判和司法令状的签发将是历史发展的必然。

　　3、从警察机构内部的纵向组织关系来看，侦查体制也呈现出折衷化的趋势。

　　如前所述，虽然集中式侦查体制具有运作高效的优势，但其不能适应各地执法的具体情况的缺点也非常明显，因而许多大陆法系国家开始试图在传统的高度集中的警察体制中增加一些地方性因素。例如，近年来法国一些小市镇开始组建自己的警察力量，以保证地方法规的实施。虽然其规模甚小，但是也反映出了一种分散化的趋向。与此同时，英美法系传统分散式的侦查体制相互之间缺少配合，不利于犯罪侦查工作，特别是对于跨地区犯罪案件，侦查工作缺乏统一指挥，有时还存在警察机构之间的“消极竞争”。因此，美国已有许多法律机构和组织大力呼吁适当合并警察机构，以强化侦查体制的集中性。英国传统上也是一个典型的分散式侦查体制国家，但是自十九世纪中期以来，其警察体制的发展也出现了一定的集中化的趋势。首先，英国政府采取了一系列措施来合并地方警察机构。在过去的一百多年中，英国警察机构的数量已从数百个减至52个。其次，英国政府还通过财政拨款来加强中央对地方警察机构的控制，伦敦警察厅直接受内政部领导，其它警察机构也要接受内政部的监督，包括警察局长的任命权。因为各地警察机构的经费中有一半来自于内政部的拨款（另一半来自地方政府）。由此可见，英国的警察体制已不是纯粹的分散式，而是分散与集中相结合的折衷式。

　　4、从警察机关内部的侦查组织是否有阶段划分来看，侦查体制呈现出多样化趋势。

　　如前所述，由于一步式侦查体制与二步式侦查体制各有所长，也各有所短，因而现代世界各国很少有全部采用一步式侦查体制的，也很少有全部采用二步式侦查体制的，而是根据不同地区、不同案件的具体情况，有的采用一步式侦查体制，有的采用二步式侦查体制。通常情况下，警察机关人员较少时多采用一步式侦查体制，人员较多时多采用二步式侦查体制，因为只有人员较多时才有可能根据每个人的不同特长来组成专案组负责后续侦查；农村地区多采用一步式侦查体制，城市地区则多采用二步式侦查体制，因为农村地区案件类型相对单一，一步式侦查即可满足诉讼要求，而城市地区发案率较高，案件复杂，案件专业化程度较高，进行二步式侦查，既能保证及时收集犯罪证据，又能进行深入的专业化侦查。此外，一步式侦查通常适用于比较简单的犯罪案件，二步式侦查适宜于比较复杂的犯罪案件；无犯罪现场的案件可用一步式侦查，有犯罪现场的案件适宜用二步式侦查；无须采用紧急措施的案件可用一步式侦查，有必要采取紧急措施的案件适宜用二步式侦查，等等。因此，在西方国家，不仅不同地区的警察机构采用不同的侦查体制，即使是在同一警察机构内，特别是大中型警察机构内，也经常根据不同地区，不同案件采用不同的侦查体制。

　　三、对我国现行侦查体制的评析

　　我国现行侦查体制是在借鉴解放前革命根据地侦查体制和前苏联的司法经验的基础建立起来的。因而我国侦查体制从传统上来看受大陆法系影响较大，同时又具有许多反映我国特定的司法历程和社会主义法系特色的制度设置。此外，我国的侦查体制又随着我国法制建设的兴衰历经多次摧残与重建，这更导致了我国的侦查体制有着许多既不同于英美法系，又不同于大陆法系的鲜明特色。

　　1、 从控辩关系来看，我国的侦查体制属介于单轨制和双轨制之间的混合式。

　　从控辩关系来看，我国的侦查体制属典型的单轨制。在我国，由于侦查被认为是一种国家职权行为，侦查机关在追诉过程中既要收集对被追诉者不利的有罪、罪重的证据，也要收集对被追诉者有利的无罪、罪轻的证据。我国1996年修正的刑事诉讼法虽然将律师介入诉讼的时间提前到了侦查阶段，但基于对有效侦控犯罪的追求，法律又对被追方律师介入诉讼的范围进行了严格限制。按法律规定，侦查阶段被告方的律师只是一种法律辅助人，而不享有辩护人的地位和全部权利。被追诉者委托的律师只能提供法律咨询，代理申诉、控告，申请取保候审，了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名，会见在押的犯罪嫌疑人等，而不得与在押的犯罪嫌疑人通信，不得查阅侦查机关制作的案卷材料，更不得调查取证。

　　2、 从警察和检察机关在侦查过程中的关系来看，我国的侦查体制也属混合式。

　　一方面，虽然法律规定，警察机关和检察机关都有侦查权，但他们侦查案件的范围有严格的划分，检察机关无权指挥警察机关，因而我国的侦查体制可界定为并列式。但与此同时，法律又明确规定，检察机关是国家的专门法律监督机关，有权监督警察机关的立案侦查活动，因而我国的侦查体制又具有复合制的某些特征。这与世界各国警检关系发展的一般趋势也是吻合的。在这种侦查体制下，一方面警检分工明确，各负其责，有利于发挥其各自的特长和优势，及时侦破犯罪。另一方面，又给予检察机关以侦查监督权和退回补充侦查权，使侦查活动按照起诉犯罪的需要来运作。但存在的问题是，检察机关对警察机关的监督手段和控制能力仍显不足，因而导致对警察机关的许多违法行为，如有案不立、刑讯逼供等情形检察机关无法获悉，或虽获悉了，但又缺乏强有力的手段来强制警察机关加以纠正。

　　3、 从警察机关内部的纵向组织结构来看，我国的侦查体制也具有混合式特征。

　　我国是单一制国家，根据我国宪法和政府组织法的规定，我国负责侦查的主体机关——警察机关在领导体制上属双重领导。一方面，按法律规定，公安机关上下级之间是领导关系，上级公安机关有权指挥下级公安机关，全国公安机关作为一个整体执行侦查职能，因而我国的侦查体制具有集中式特征；但另一方面，我国公安机关作为同级人民政府的一个部门，又必须接受同级人民政府的领导，因而在实践中，各地公安机关都非常注意地方利益的保护，而不是上级命令和指示的执行。从这个角度看，我国侦查体制又具有分散式的一些特征。由于我国各级公安机关的财政、人事权力均由地方掌握，因而当国家利益与地方利益发生冲突的时候，各地公安机关往往更注意对地方利益的维护，而不是上级命令的执行。许多地方警察机关在办理跨地区刑事案件时，不惜徇私枉法，偏袒本地当事人，甚至在其它辖区的公安司法机关要求提供协作时，主动给本地犯罪嫌疑人、被告人通风报信，这对于国家法律的统一实施是极为不利的。要改变这种状况就必须加强我国上级警察机关对下级警察机关的控制力度，以遏制我国警察权力运作的过分地方化。

　　4、从法官在侦查程序中的地位来看，我国的侦查体制也具有折衷性特征。

　　在我国，法官无权介入侦查程序，这一点与大陆法系国家是截然不同的。同时，在我国刑事侦查过程中，强制性措施的适用也 无需法院鉴发令状，这一点有别于所有西方国家。虽然人民法院在审判过程中认为需要逮捕被告人时有权鉴发逮捕证，但法律认为，决定应否使用强制措施并非人民法院的专有权力。许多在其它国家必需接受法官审查的侦查行为，如拘留、搜查、扣押等，在我国均无需法院审查，而只需侦查机关内部审批即可。即使是强制性措施中最为严厉的逮捕，虽然警察机关无权自行决定，但也无需法院，而只需检察机关审查即可。这种强制措施的适用制度是与我国特殊的政治权力构架紧密相关的。在我国，检察机关被认为是与法院具有相等地位的专门法律监督机关，检察机关有权监督包括法庭审判在内的所有刑事诉讼活动，因而，检察机关当然有权决定强制措施的适用是否合法。这种制度设置存在的问题是：其一，检察机关在刑事诉讼中是承担着侦控职能的，不管法律如何要求其作为法律监督机关应全面顾及有利和不利于犯罪嫌疑人的两方面的证据，但作为行使追诉权的主体的诉讼角色必然会使其天然地更关注于控诉证据而不是辩护证据的收集。“任何人不得作自己案件的法官”，这是关于程序公正最基本的规则要求。作为行使侦控权的检察机关同时又必须客观地作为裁判者来决定逮捕措施的适用是否合适，这两种互相冲突的诉讼角色无论如何也是难以协调的；其二，拘留、搜查、扣押等强制措施虽然对人身和财产权的限制程度低于逮捕，但其对犯罪嫌疑人诉讼地位及实体权利的影响同样是巨大的。西方许多国家，无论是英美法系还是大陆法系均将其适用纳入法官审查范围。许多国际性法律文件也都把人身和住宅不受非法侵入和搜查作为公民的基本自由加以保护。联合国1948年12月10日通过的 《世界人权宣告》第3条、第6条、第12条对国家限制和剥夺公民的生命、自由、人身、生活、家庭、住宅、通信等权利规定了严格的条件和程序限制。1966年12月16日通过的《公民权利和政治权利国际公约》第9条也规定：“人人有权享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕和拘禁。除非依照法律所规定的程序，任何人不得被剥夺自由。”借鉴其它国家和国际性法律文件中的规定，笔者认为，我国将来在修改和完善刑事诉讼法的时候，也应将拘留、搜查和扣押纳入司法审查的范围，与逮捕一起由人民法院决定其适用是否合法。

　　5、从警察机关的内部侦查部门是否有阶段划分来看，我国的侦审分立和侦审合一不同于外国的二步式侦查和一步式侦查。

　　在九八年以前，我国公安机关一直采用侦审分立的侦查体制，即将刑事案件的侦查分为侦查和预审两个阶段，分别由公安机关内部的侦查和预审部门负责。侦查部门负责收集证据查获犯罪嫌疑人，预审部门负责审查核实证据，深挖犯罪，提请审查起诉。九八年以来开展的刑侦体制改革实行侦审合一，将侦查和预审部门合并，整个刑事案件的侦查由一个部门负责到底。借鉴国外侦查体制的立法与司法实践，笔者认为我国的侦查体制存在以下问题。

　　其一，我国传统上的侦查与预审的分立模式是不合理的。我国传统上实行的侦审分立的侦查体制类似于外国的二步式侦查体制，但又与二步式侦查体制有着根本的不同。外国二步式侦查体制的初步侦查部门是负责实施必须马上进行的侦查行为的，既承担着收集证据的责任，又承担着审查核实证据的责任。后续侦查部门则是由专门负责特定种类案件侦查的部门实施不必马上进行的后续侦查行为。这样，初期侦查反应灵活，能适应发案时的紧急需要，而后续侦查又能保证对案件进行深入的专业化侦查。而我国的侦查分立则是由侦查部门和预审部门分别承担收集证据和审查核实证据的责任。从司法实践来看，这种分立模式是违反侦查工作的实际运行程序的，因为收集证据和审查核实证据在侦查过程中是难以截然分开的，实践中通常是边收集边审查、边审查边收集。侦审分立将这两种本来无法分开的活动硬性分开并由不同的部门负责，结果导致侦查和预审部门分工不清，要么互相推诿，影响对刑事案件的及时侦查，要么重复劳动，导致侦查效率低下。

　　其二，我国改革后的侦审合一体制也存在很大弊端。按公安部的有关规定，我国刑侦改革的一个重要思路是：取消派出所的刑事侦查权，设立兼跨数个派出所辖区的刑警中队，全面负责案件的侦查和预审工作。其结果必须产生以下问题：首先，与以前负责简单刑事案件侦查的派出所相比，现在的刑警中队管辖范围明显扩大，必然会导致在农村，特别是在山区，被害人和其他知情人报案及公安机关勘验、搜查和收集其它证据路途太远，给刑事案件的报案和立案侦查带来困难；其次，与以前负责较重大刑事案件侦查的公安局、公安分局相比，刑警中队又显得人员不足，难以根据案件的不同成立专门化侦查组织。这样，几乎所有案件都由一套人员侦查到底，不利于进行专业化侦查和提高侦查质量。由此可见，我国在构建侦查体制的时候，存在着对各地具体情况兼顾不够的机械化倾向。

　　那么，在我国现阶段，合理的侦查体制该如何构建呢？借鉴国外的成功经验，笔者认为应具体情况具体分析，根据不同地区、不同案件的实际情况设立不同的侦查体制。有的地区以一步式侦查为主，有的地区以二步式侦查为主；有的案件实行一步式侦查，有的案件实行二步式侦查。通常情况下，对案情简单，证据显露的案件可采用一步式侦查，以节约人员投入，提高诉讼效率。对案情复杂、专业性较强的案件则采用二步式侦查，以提高侦查的精密程度，强化犯罪控制能力。必需强调的是，这里的二步式侦查不是恢复原来的侦审分立的传统作法，而是借鉴国外的成功经验，由距离发案地较近的警察部门进行初步侦查，实施勘验现场、收集证据、控制犯罪嫌疑人等必须紧急实施的侦查行为，然后再转交给负责特定种类案件侦查的专案组进行专门化的、深入的后续侦查。这样，既能根据刑事案件的特点，灵活反应，又能适应复杂案件的要求，提高疑难案件侦查的专业化程度。