国际恐怖主义犯罪再探

恐怖活动是一种古老的现象，它的历史同海盗、绑架和抢劫一样久远。但作为世界范围内的恐怖主义犯罪横行，则是20世纪以后的事。据统计，仅70年代，全世界就发生各类国际恐怖活动7000起。1985年，国际恐怖活动约408起，而两年后的1987年，则猛增为774起，差不多每天两起。仅90年代末叶，造成重大损失和引起强烈反响的就有巴黎地铁爆炸案、东京地铁沙林毒气案、美国俄克拉荷马爆炸案、伦敦街头爆炸案、以色列哈马斯爆炸案等。恐怖主义活动不仅发案数量高，而且社会危害性严重，其往往导致社会动荡和人们的不安全感，影响国家的政治、外交和军事行动，破坏国际贸易的正常进行。可见，要高扬和平与发展的主旋律，就必须加强对国际恐怖主义犯罪的研究，以有效遏制“20世纪的政治瘟疫”-国际恐怖主义犯罪的蔓延。本文拟在学者们对国际恐怖主义犯罪研讨的基础上，就国际恐怖主义犯罪的概念、国际恐怖主义犯罪的构成、国际恐怖主义犯罪的立法与实践以及反国际恐怖主义犯罪的前景展望进行全面的探讨，希望对惩治与防范国际恐怖主义犯罪有所裨益。

　　一、国际恐怖主义犯罪的界定

　　国际恐怖主义活动是严重的国际犯罪，国际社会已经达成共识。但关于什么是国际恐怖主义犯罪，国际恐怖主义犯罪的范围如何，却始终没有形成定论。尽管恐怖主义问题已经成为联合国有关会议的重要议题，但由于恐怖主义问题涉及到政治、经济、文化、种族、宗教、道德等多种深层次因素，因此，国际社会尚没有批准一部全面制止恐怖主义犯罪的国际公约，亦没有达成一个普遍接受的国际恐怖主义犯罪的概念。概念的不统一必然影响惩治国际恐怖主义犯罪的一致性，进而抵消制止恐怖主义犯罪的合力。因此，对国际恐怖主义犯罪的概念予以界定，乃是研究国际恐怖主义犯罪的前提。

　　（一）恐怖活动（恐怖行为）的界定

　　由于国际恐怖主义犯罪以实施恐怖活动为主要特征，故而本文关于国际恐怖主义概念的探讨从界定恐怖活动开始。

　　目前，关于恐怖活动（也有人称之为恐怖行为）的理解和表述，主要有以下几种：

　　1.恐怖活动是以刑事暴力形式指向公民，对其恐吓，施加压力；采取恐吓或施加压力作用于政府的行为；采取谋害或劫持人质作用于政府的行为 . 2.恐怖活动是指运用犯罪引起人们心理恐惧或者胁迫恫吓他人，并由此企图达到犯罪分子预期的运用任何手段争取实现的目标 . 3.恐怖活动本身是普通刑事犯罪的传统形式，但蓄意实施这种犯罪的目的是要制造惊慌失措、混乱和有组织犯罪集团的恐怖，破坏社会秩序，使打击活动的社会力量陷于瘫痪，加剧社会灾难和痛苦 . 4.1937年11月16日在日内瓦签订的《防止和惩治恐怖主义公约》（该公约至今未生效）中第1条第2款中规定，“恐怖行为，指直接反对一个国家，而其目的和性质是在个别人士、个别团体或公众中制造恐怖的犯罪行为。”

　　有些学者并未直接论及恐怖活动，而是对恐怖主义的概念予以界定。其中主要有以下几种观点：

　　1.恐怖主义是指“对人身或财产非法使用武力或暴力威胁，用以恐吓政府、公众、或上述二者的一部分，以达到政治或社会动机。”

　　2.某个政治集团，脱离群众地、不进行其他形式的斗争，单一地使用暴力或暴力相威胁，以达到政治目的，就是恐怖主义 . 3.所谓恐怖主义，乃是一种崇尚暴力，主张由少数人组成规模较小的组织，脱离群众地采取单一的恐怖活动的方式来实现某种目的的理论和主张。凡是持有这种理论的人可以称之为恐怖主义者；持有这种理论的组织可称之为恐怖主义组织。“

　　4.俄罗斯即将颁布的《反恐怖活动法》（草案）第3条规定“恐怖主义是指企图杀害国家或社会要员，采取暴力或以暴力相威胁，自然人、组织，毁灭（损坏）或以毁灭（损坏）财产和其他物质客体相威胁，其目的在于破坏社会管理秩序、公共安全或社会政治局势的稳定以及国际法律秩序，或强制国家政权机关通过对恐怖分子有利的决定或满足他们非法物质或其他利益。”

　　综观上述各种观点可以看出，各观点既存在相同之处，又存在不同之处 .相同之处在于：

　　（1）恐怖活动是一种具有严重社会危害性的行为；

　　（2）恐怖行为的实施只是恐怖分子达到某种目的的手段；

　　（3）恐怖活动的实施伴随着暴力行为或以暴力相威胁。

　　其间的不同之处在于：

　　（1）虽然都承认恐怖活动具有目的性，但目的的具体范围不同。有的学者认为，恐怖活动的目的仅限于政治目的或社会目的；还有的学者认为，恐怖活动的目的可以指任何目的，如由于离婚，男方想获得对孩子的法定监护权，而通过法律途径或通常途径却不能实现自己的目的，因此使用暴力或者暴力威胁来达到自己的目标；

　　（2） 各观点都同意恐怖活动实施的主要手段是暴力或以暴力相威胁，但对是否仅限于暴力或暴力威胁有不同认识。有的学者主张恐怖活动实施的手段只能是暴力或暴力威胁；有的学者则认为恐怖活动实施的手段不仅局限于暴力或暴力相威胁，而是包括任何手段；

　　（3） 各观点在恐怖活动实施主体的认识上也不尽相同，有学者认为，恐怖活动实施主体只能是犯罪集团或是犯罪组织，而有的学者认为，恐怖活动实施的主体无任何限制。

　　显然，对恐怖活动的目的、手段、实施的主体等理解不同，会导致对恐怖主义犯罪的概念界定及对恐怖主义犯罪的范围认识不统一。

　　从现代社会恐怖活动的现状及其特点来看，笔者认为，恐怖活动实施的主体不仅局限于犯罪集团和犯罪组织，个人亦可以实施恐怖活动，这在理论上说得通，在实践中也不乏此类案例，不能因为实际发生的案例少，就否认单个人成为恐怖活动实施的主体。实施恐怖活动的目的也不局限于政治目的，只要实施恐怖活动并有威胁、恐吓第三方以实现其预期目的，即符合恐怖活动的目的性。关于恐怖活动的实施手段是否仅局限于暴力或以暴力相威胁，是否只要有威胁的行为即构成恐怖主义犯罪，笔者认为，不能将只要实施了威胁他人的行为从而达到其预期目的的行为都作为恐怖主义犯罪。恐怖的原意只是指由于生命受到威胁而引起的恐惧。如果界定恐怖活动不考虑手段，则有将恐怖活动扩大化之虞。因此，类似以计算机病毒作为威胁手段实施的勒索财物的行为不能理解为恐怖活动。这样，恐怖活动（亦称恐怖行为）可以理解为，对人身或财产使用暴力或以暴力相威胁，以引起人们的心理恐惧或者胁迫第三方（包括国家、组织或个人）为或者不为某种行为，已实现行为人预期目的的行为。

　　（二）国际犯罪范围的界定

　　国际恐怖主义概念的理解同国际犯罪的认识也具有密切关系。从目前国际刑法研讨的情况来看，如何理解国际犯罪的概念和范围也是尚在争议的问题。不过，从学者的一般认识看，国际犯罪主要有两种情况：

　　（1） 以具有国际性为主要特征。也就是说，有些国际犯罪虽然可能在一国领域内实施，在外观上不具有跨国的形式，但由于这类犯罪为有关国际公约和国际性法律文献所明确禁止，故不论行为是否具有跨国性，都属于国际犯罪。例如，在1984年的《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》中明确规定了一切酷刑行为都是犯罪，每一缔约国都应将其定为触犯刑法之罪，并按其性质的严重程度予以适当惩处。为了保证实施酷刑行为的人受到应有的刑事追究，该公约对酷刑罪还规定了普遍管辖原则。因此，即使酷刑行为发生在一国领域内，也应视为国际犯罪。

　　（2） 以具有跨国性为主要特征。有些犯罪行为的组织、策划和实施跨越了两个或两个以上的国家，以致两个以上的国家对之享有刑事管辖权。虽然在有关国际公约或国际性法律文献中没有明确规定这类行为是国际犯罪，但有关犯罪的起诉、审理和判决的执行有赖于国家之间的刑事司法合作，而进行这种合作要依照有关的国际条约或国际惯例进行，要以国际刑事诉讼原则为指导，因此，这种因跨国性引发国际刑事司法合作机制启动的犯罪也带有了国际性，并被视为国际犯罪。不过，并不是所有的跨国犯罪都是国际犯罪。如果只是犯罪行为的准备、实施或结果带有跨国性，而该行为仅有一个国家认为是犯罪，则其因缺少国际公认性而不能视为是国际犯罪。当然，以具有国际性为主要特征的国际犯罪和以具有跨国性为主要特征的国际犯罪并不是截然分开的，二者之间存在交叉与竞合，如劫持航空器犯罪、国际毒品犯罪就兼具两个特征。

　　（三）国际恐怖主义犯罪的界定

　　明确了恐怖活动的含义，理清了国际犯罪的范围之后，笔者认为，对国际恐怖主义犯罪可以作这样理解：即具有涉外因素的，运用暴力、胁迫等手段制造恐惧和惊慌以影响公众情绪，以求影响国家、政府内外政策的行为。这里的涉外因素指“恐怖主义者行为的目标涉及到两个或两个以上的国家，诸如，行为发生在一个国家，但在另一个国家结束；或者在一个国家进行准备，在另一个国家实施；受害者的公民属于不同的国家或国际组织成员；行为损害两个或两个以上的国家或国际组织等。”

　　从上面的概念分析，国际恐怖主义犯罪主要有如下几个特征：

　　1.国际恐怖主义犯罪是相对于国内恐怖主义犯罪而言的，如果一国公民、犯罪集团或犯罪组织在其本国内针对其本国公民、组织或国家实施恐怖活动后，又在该国内被发现，显然属于国内犯罪，由国内刑法予以调整，即依国内刑法定罪、量刑及执行刑罚。

　　2.国际恐怖主义犯罪具有国际危害性，这是国际恐怖主义犯罪的本质特征。国际恐怖主义犯罪都可能造成重大的人身伤亡和财产损失，从而在国际社会造成恐怖状况，扰乱人们正常的活动以及不同国籍公民之间、组织之间、国家之间正常的国际交往。

　　3.国际恐怖主义犯罪并不是一个具体的犯罪，而是一类犯罪的统称。这类犯罪包括侵害应受国际保护人员罪（亦称对应受国际保护人员使用暴力和暴力威胁罪）、劫持人质罪（亦称扣押人质罪）、劫持航空器罪（亦称空中劫持罪、劫持航空器罪）、危害国际民用航空安全罪、妨害国际航空罪、海盗罪、危害海上航行安全罪、危害大陆架固定平台安全罪、破坏海底电缆、管道罪（亦称干扰海底电缆罪）、非法使用邮件罪等。

　　二、国际恐怖主义犯罪的构成

　　国际恐怖主义犯罪的构成是指确定某种行为构成国际恐怖主义犯罪所必须具备的主、客观要件的总和，包括犯罪主体、犯罪主观方面、犯罪客观方面三个要件。

　　（一）国际恐怖主义犯罪的主体

　　国际犯罪的主体，是指实施了危害国际社会的行为， 依据国际刑法应负刑事责任的人。国际恐怖主义犯罪的主体为一般主体，即个人或组织。在实践中，国际恐怖主义犯罪的主体多表现为组织。

　　国际犯罪的刑事责任是以“个人的刑事责任”为基本原则的，这里的个人包括以个人的犯罪行为为基础的有组织犯罪中的犯罪组织。“国际犯罪的主体主要是个人，国际犯罪的刑事责任主要是个人责任。这种观点，不仅源自现有国际刑法公约中规定的国际犯罪都是以个人的犯罪行为和个人的刑事责任为基础的，而且因为这一点在一系列官方的和非官方的国际文献中得到了充分地体现和反复地强调。” 国际恐怖主义犯罪的主体可以是组织是无可非议的。但个人是否能成为国际恐怖主义犯罪的主体则存在争议。笔者认为，单个人亦能实施国际恐怖主义犯罪。实践中确有类似案例，例如，劫机是恐怖主义分子惯用的恐怖手段，而劫机既可以由个人实施也可以由组织实施。第一起危害国际民用航空安全的劫机案就是由一名保加利亚叛逃分子所为。个人是国际恐怖主义犯罪的主体在国际公约中也有体现。如1979年的《反对劫持人质国际公约》第1条明确规定，任何人如劫持或扣押并以杀死、伤害或继续扣押另一人为威胁，以强迫第三方，即某个国家、某个国际政府间组织、某个自然人或某个法人或某一群人，作或不作某种行为，作为释放人质的明示或暗示条件，即为犯本公约意义范围内的劫持人质罪行。显然这里的任何人不排除单个人。

　　国家是否能成为本罪的主体？在现有的国际刑法公约中尚未出现过把国家作为国际犯罪的主体的明文规定。联合国国际法委员会1979年起草的《关于国家责任的条文草案》提出“国家刑事责任”的概念，并规定国家可能成为国际犯罪主体的场合，但是该条文草案至今未在联合国大会上得以通过。否认国家是国际犯罪的主体的理由之一是没有适合于国家承担刑事责任的方式。但是，这不能当然推出国家不能成为国际犯罪的主体的结论。笔者认为，国家应该成为国际犯罪（包括国际恐怖主义犯罪）的主体，只不过国家承担刑事责任的方式不同于个人承担刑事责任的方式而已。

　　（二）国际恐怖主义犯罪的主观方面

　　国际犯罪的主观方面是指国际犯罪的实施者对其犯罪行为及其结果所持的心理态度。国际恐怖主义犯罪的主观方面必须是出于故意而且只能是直接故意，并且必须有通过实施恐怖主义行为强迫第三方为或不为某种行为，以实现其预期目的的目的。恐怖行为只是恐怖主义分子为实现其某种目的的手段，恰如一些学者指出的那样，“恐怖活动更为普遍的是用来实现一个目标，犯罪分子会不惜任何代价去投身于和决心得到其犯罪的根本‘奋斗目标’……‘意识形态性的’恐怖活动则企图在根本上改变社会。” 这种目的既可以是政治目的，也可以是政治目的以外的经济目的或是其他目的。恐怖分子直接追求的目的就是强迫第三方为或不为某种行为，进而满足其最终目的。这在政治性恐怖主义犯罪中体现的尤为明显。一般来说，政治恐怖主义有其系统的理论或学说指导，其目的就是实现这些“理想”。

　　（三）国际恐怖主义犯罪的客观方面

　　国际犯罪的客观方面是指国际犯罪主体实施的危害国际社会根本利益的行为、危害结果及其因果关系等诸客观事实特征。国际恐怖主义犯罪的客观行为方式表现为对人身或财产使用暴力或以暴力相威胁，以引起人们的心理恐惧或者胁迫第三方（国家、组织或个人）为或者不为某种行为，以实现行为人预期目的的行为。具体表现为：（1）对人身或财产使用暴力或暴力相威胁的行为；（2）教唆、组织、计划、筹备上述行为；（3）犯罪集团、犯罪组织为了实施恐怖活动，组织、参加非法武装组织的行为；（4）招募、武装、训练和利用恐怖分子；（5）明知是恐怖主义组织或恐怖主义团体而为之提供资金或其他帮助的行为。

　　国际恐怖主义犯罪作为一种国际犯罪，在客观上还必须具有跨国性，即恐怖活动从预谋到实施直至最后完成，是在二个以上国家的领土以内进行的，或者犯罪人与犯罪行为针对的对象或被强迫的第三方与其不属于同一个国家或组织，或者犯罪发生地不是犯罪人的国籍国。如果恐怖主义行为仅仅发生在一国领土内，而犯罪人和犯罪行为针对的对象是该国公民、组织或国家，而且犯罪人也是在该国领土内被发现的，就不构成国际恐怖主义犯罪，而只是国内刑法中的犯罪。

　　国际恐怖主义犯罪的行为不仅包括实行行为，而且包括预备行为或未遂行为以及帮助行为。这些非实行行为对国际恐怖主义犯罪的实施也具有重要影响。

　　三、国际恐怖主义犯罪的立法和实践

　　随着国际恐怖主义犯罪活动的日益猖獗及恐怖手段的不断变化，国际社会反恐怖措施也日趋完善。虽然旨在全面制止国际恐怖主义犯罪的普遍公约并不存在，但联合国及有关组织已制订并通过了一些针对特别国际恐怖主义犯罪的多边公约，在美洲国家组织、欧洲委员会和南亚国家联盟主持下通过了一些区域性公约，各国亦采取一系列措施来制止国内恐怖主义犯罪和国际恐怖主义犯罪，为国际社会制止国际恐怖主义犯罪提供了可取的实践经验。

　　（一）国际社会反恐怖的立法与实践

　　国际社会制止国际恐怖主义犯罪的最早立法实践是1937年在国际联盟主持下，由27 个国家的代表在日内瓦举行的旨在更有效地防止和惩治具有国际性质的恐怖主义的正式外交会议上签署的《防止和惩治恐怖主义公约》。该公约规定了各国不仅国家本身要避免作出旨在鼓励反对另一国家的恐怖活动的任何事实之义务，而且要承担防止和惩处此类活动并为此目的相互协助的义务。缔约国应在各国国内刑法中把该公约确认的恐怖行为规定为犯罪。各国应按照国际公约或国际惯例对国际恐怖主义犯罪实行“或起诉或引渡”。由于各种复杂的原因，该公约未能生效，但其某些内容和原则为以后的反国际恐怖主义犯罪的国际公约所吸收、采纳，因此该公约奠定了国际反恐怖主义犯罪立法的基础。

　　联合国大会于1972年成立了国际反恐怖主义特设委员会，专门研究防止和消除恐怖主义，并于1973年12月14日通过了《预防和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》，1979年12月17日通过了《反对劫持人质国际公约》。这两个公约明确规定侵害应受国际保护人员的行为和劫持人质的行为都是国际恐怖主义犯罪，应当予以惩处。同时联合国大会多次通过决定，谴责国际恐怖主义犯罪行为，呼吁各国共同采取有效措施。1997年2月，国际反恐怖主义大会首次在菲律宾召开。可见，制止国际恐怖主义犯罪问题已得到国际社会的高度重视。

　　国际民用航空组织针对威胁国际民航安全的恐怖主义行为主持制订了1944年的关于国际民用航空的《芝加哥公约》、1963年的关于惩治在航空器内实施犯罪的《东京公约》、1970年的关于惩治非法劫持航空器的《海牙公约》、1971年的关于惩治危害民用航空安全的非法行为的《蒙特利尔公约》、1988年的《禁止在国际民用航空机场进行非法暴力行为的议定书》（蒙特利尔议定书）作为《蒙特利尔公约》的补充。1991年又签订了预防使用塑料炸弹从事恐怖行为的《关于在可塑炸药中添加识别剂以便侦测的公约》（该公约目前尚未生效）。

　　国际海事组织主持制订了1988年的《禁止危害航海安全的非法行为的公约》和《禁止危害大陆架固定平台安全的非法行为的议定书》。为防止、测知和惩处与核材料有关的恐怖行为，国际原子能机构于1976年10月26日在维也纳通过了《核材料实物保护公约》。为防止利用国际邮政系统或国内邮政系统邮寄易燃、易爆或危险物品或其他可能危及邮政安全物品，伤害传递或接受邮件者的身体，危及邮政安全的行为，万国邮政联盟于1891年签定了《万国邮政公约》。

　　从国际社会制订的关于恐怖主义公约的发展历程来看，上述公约均是针对特定的行为制订的，主要原因在于国际社会对国际恐怖主义犯罪尤其是国际政治性恐怖主义犯罪的含义、范围尚未达成共识，而国际恐怖主义犯罪造成的危害又是有目共睹的，因此只能采取“一行为一公约”的权宜之计。实践证明在一定时期内这种方式是有效可行的。这些国际公约的适用采取间接执行模式，各缔约国通过其国内刑法和国内刑事司法系统把国际刑法的制裁性规范适用于国际恐怖主义犯罪分子。

　　（二）国家间联合行动反国际恐怖主义犯罪

　　国家间联合行动反国际恐怖主义犯罪主要体现在以下几个方面：

　　1.区域性公约的签订

　　为有效制裁国际恐怖主义犯罪，一些地区积极签定区域范围内的防止和惩治恐怖主义公约。如1971年美洲国家组织通过了关于防止和惩治以犯罪形式违反人道和具有国际性影响的与抢劫有关的恐怖活动的《美洲国家组织关于防止和惩治恐怖主义行为的公约》；1976年欧洲理事会通过了关于惩治恐怖活动的《欧洲制止恐怖主义公约》；1993年在阿拉伯内政部长理事会第15次会议上通过了《阿拉伯反恐怖主义斗争协议》。这些区域性文件的通过，为国家之间联合反恐怖主义犯罪提供了依据，也有助于各国在反恐怖活动中制订共同的安全战略和具体的实施计划。

　　2.国家间的联合行动

　　对于纯粹的国内恐怖主义犯罪，如何追诉、如何惩处，完全是一国主权范围内的事，别国不应也不会轻易过问。但是，对于国际恐怖主义犯罪来说，由于其或多或少的涉外因素，使得犯罪与两个以上的国家有关，因此，对国际恐怖主义犯罪如何处置不再单纯是一国的事，而需要国家间的联合行动。一些国家适应这种客观要求，进行了广泛的合作。例如，埃及、突尼斯、阿尔及利亚和沙特于1993年建立了反恐怖统一战线以协调行动；西方各国领导人于1996年的西方七国集团首脑会议上一致表示将对恐怖主义犯罪进行无情打击，并与俄罗斯的安全事务部长在巴黎举行会议，制定了打击恐怖活动的具体措施。

　　3.国际刑警组织的举措

　　国际刑警组织全称国际刑事警察组织，是各成员国政府间在侦查跨国性刑事案件、缉捕国际罪犯等警察事务上进行合作的国际性组织 .国际刑警组织在促进各国之间的刑事合作的同时，也在惩治国际恐怖主义犯罪中发挥了重要的作用。1988年10月26日，在开罗举行的国际刑警组织第67届大会上通过了《反恐怖开罗宣言》。宣言指出，国际刑警组织坚决谴责形形色色的恐怖主义行为，视一切恐怖主义行径为非法行径，并支持在联合国主持下召开国际反恐怖大会，制订共同的国际反恐怖战略。国际刑警组织强调成员国应该分享被通缉的恐怖主义分子的有关信息，并发展诸如世界海关组织等国际反犯罪组织或监管机构的联系。国际刑警组织在侦查国际恐怖主义犯罪与通缉国际恐怖主义分子等事务上发挥了极其重要的作用，尤其在国家间的情报信息的交流方面更是功不可没。

　　（三）各国国内反恐怖主义犯罪的立法与举措

　　恐怖主义犯罪是社会的痼疾，世界各国针对本国国内的恐怖主义犯罪的特点相应地采取了各式的反恐怖立法与反恐怖措施。

　　1、各国国内刑法明确规定惩治恐怖主义犯罪的条款

　　各国刑法对恐怖主义犯罪的规定主要表现为三种方式：（1）制定专门的打击恐怖活动的法律，例如西班牙1984年制订的《惩治武装组织和恐怖主义分子基本法》；（2）在刑法典中专设惩治恐怖主义犯罪的条款，例如俄罗斯联邦刑法典第205条、第277条分别规定了恐怖主义罪、故意虚假报道有关恐怖活动罪、谋害国家要员或社会要员的生命罪，并规定了相应的刑罚；（3）在刑法中未将恐怖主义犯罪规定为独立的犯罪，但根据行为的目的和性质将各种恐怖主义犯罪分别规定在危害国家安全罪或危害公共安全罪中，例如我国刑法中将爆炸、放火、决水、劫持航空器等犯罪归类于危害公共安全罪中，并明确规定了组织、领导、参加恐怖组织罪。

　　2、各国积极采行反恐怖措施

　　各国为了有效打击恐怖主义犯罪纷纷组建了专门处理恐怖主义犯罪的特种部队，例如，美国的“三角洲”部队、法国的宪兵干涉部队、德国的边防警察第九部队、英国特别空勤团、埃及的冲锋队、荷兰特种突击队、瑞士老虎队以及我国的“中国特警大队”。而俄罗斯在即将颁布的《反恐怖活动法》（草案）中主张建立反恐怖活动的专门机构-俄联邦反恐怖活动联合委员会。这些特种部队能在恐怖主义犯罪发生后立即采取应急措施，从而减少恐怖主义犯罪造成的损失和尽快捕获恐怖主义分子。在打击和预防恐怖主义犯罪方面，法国的全方位措施尤为突出：实施“红色应急方案”-有组织、有计划地进行紧急抢救；制订“警惕海盗计划”-出动大批警察、兵力对恐怖主义分子实施镇压和威慑，并加强对一切向公众开放的公共和私人场所的检查和控制；采取各种防范措施，杜绝给恐怖主义分子以可乘之机，如在地铁装设摄像机，并在车站内悬挂和张贴提醒乘客如何发现可疑物品、如何立即报案的宣传标语和告示等等。各国的种种反恐怖措施不仅打击了恐怖主义犯罪（包括国际恐怖主义犯罪），而且为国际社会打击和制止国际恐怖主义犯罪提供了宝贵的实践经验。

　　四、国际反恐怖活动的前景展望

　　（一）致力于建立一部统一的反国际恐怖主义犯罪的公约

　　虽然建立一部普遍、统一的国际反恐怖主义犯罪的公约是一项复杂、长期的工程，但是，国际社会向此方向的努力一直没有停止。这些努力为建立这样一部公约提供了思想基础和实践基础。

　　1.和平与发展的共同目标是建立统一公约的思想基础

　　现代国际社会的两大主题是和平与发展，而国际恐怖主义犯罪是和平与发展的重大威胁之一，因此整个国际社会采取一致的行动，在协调各方利益的基础上努力达成公认的、最低的价值标准，乃是现代国际社会的共同追求。

　　恐怖活动，特别是涉及政治、宗教、道德等深层次因素的政治性恐怖主义犯罪行为，大多是基于某种偏激认识而进行的反抗，如以本。拉丹为首的伊斯兰极端主义组织针对的是美国，认为美国是不公正、罪恶、专横的象征，从而制造多起恐怖事件。有时如果只从恐怖活动的目的和动机来看，有其一定的合理性。也正因为这样，当民族矛盾处于武装力量对比悬殊、政治解决又提不上日程时，恐怖活动一度得到居于劣势一方人民的支持和拥护，并得到世界人民的同情。但是，恐怖活动的行为和结果严重侵害无辜人们的生命权、健康权、财产权的现实使人们对恐怖事件日渐反感，要求以政治对话解决民族间的矛盾和冲突已经成为时代的主流。可见国际恐怖主义犯罪正失去群众基础。因此，在恐怖主义犯罪的问题上国际社会会逐渐达成这样一个共识：无论恐怖活动的动机和目的如何，只要实施了恐怖活动即构成恐怖主义犯罪。正如联合国大会六委在报告中指出的那样“一个事业之合法性并不意味着使用某些方式的暴力也是合法的，对无辜者更是如此。”

　　2.各国国内反恐怖措施以及国家间的反恐怖联合行动为建立统一公约提供了实践基础从各国的反恐怖立法和实践以及各国家之间的联合行动中，可以看到各国在关于恐怖主义犯罪的某些问题上已经慢慢走近。随着国际社会法律趋同化趋势的发展，各国法律将进一步融合与渗透，各国会基于本国利益以及整个国际社会的共同利益，在反恐怖立法中逐渐趋于一致，最终建立一部国际社会普遍接受的国际公约。

　　（二）进一步加强国家间的合作

　　刑事管辖权作为国家主权的一项重要权能，通常只能在本国领土内行使，没有他国的同意与协助，就不能及于本国领土之外。而国际恐怖主义犯罪分子往往是在不同国家之间组织、策划和完成犯罪，或者通过跨国境活动逃避特定国家的追诉，故在国际社会没有形成一个超国家的统一的国际刑事司法系统情况下，仅依靠一国的刑事司法系统很难进行追诉，即使在国际刑事法院成立之后，亦离不开国家间的合作。因此，进一步加强国家间的合作仍是制止国际恐怖主义犯罪的重要措施。国家间的合作包括国家间的有关文书的送达、调查取证、情报交换、搜查扣押、引渡、外国刑事判决的执行、刑事诉讼移转管辖等内容。

　　（三）建立超国家组织以弥补现存打击国际恐怖主义犯罪方式的不利

　　打击与预防国际恐怖主义犯罪的重要方面是有关信息与情报的交流。然而，“由于恐怖组织的结构和国内对个体权利的尊重，例如对个人资料的保护等原则，使这项工作开展起来很困难。” 国际刑警组织的出现虽缓解了这一问题，但由于国际刑警组织是个国际性网络，一些国家担心自己所提供的信息与情报有关国家不能充分利用而不愿提供有关情报，即使联合国大会专门设立一个有关恐怖活动的信息资料中心的专门小组仍不能根本解决问题。国际刑法学会第16次大会提出，要发展包括运用新的交流（联络官、混合的调查队以及能够成为超国家警察机关的EUROPOL和OLAF等构）、超国家警察机关调查活动及其新的技术设备，如通过卫星的越界观察，（当然这些途径的采用必须遵循合法性、均衡性和附属性原则），并建议建立普通自动操作系统和联合调查团。这些措施如果能真正实施，必然有利于国际恐怖主义犯罪的惩治与预防。

　　（四）寻求打击国际恐怖主义犯罪的共同基本原则

　　在统一的反国际恐怖主义犯罪公约未出台之前，在统一的国际刑事司法系统未建立之前，国际社会也在谋求建立一些打击国际恐怖主义犯罪的基本原则以指导各国以及国际社会的反恐怖主义犯罪活动。“原则的特点是，它不预先设定任何确定的、具体的事实形态，没有规定具体的权利和义务，更没有规定确定的法律后果。但是，它指导和协调着全部社会关系或某一领域的社会关系的法律调整机制。在制定法律规则，进行司法推理或选择法律行为时，原则是必不可少的，特别是遇到新案件或疑难案件，需要平衡互相重迭或冲突的利益，为案件寻找合法的解决办法时，原则是十分重要的。” 根据有关的国际文献和学者门的讨论，笔者认为，国际反恐怖主义犯罪应当遵循的原则主要包括：

　　1.有罪必罚原则

　　任何人在任何地方实施了国际恐怖主义犯罪，都应当对之承担刑事责任，都应当受到刑事制裁。“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性……即使刑罚是有节制的，它的确定性也比联系着一线不受处罚希望的可怕的刑罚所造成的恐惧更令人印象深刻。因为，即便是最小的恶果，一旦成了确定的，就总令人心悸。” 恐怖主义分子在实施国际恐怖主义犯罪后无论身在何地均应受到制裁，在目前国际社会中，这依赖于“或引渡或起诉”原则的进一步发展和完善。为此，各国应当统一认识，尽量排除打击国际恐怖主义犯罪中的障碍。

　　2.优先保护面临危险人的权利原则

　　由于恐怖活动本身是以人身、财产作为对第三方的要挟，在不能非常有把握控制恐怖主义犯罪分子之前，应当有限保护面临危险的权利尤其是保护人质的权利，否则会造成难以挽回的损失。例如，1985年11月23日，4名武装分子劫持埃及航空公司一架载着91名乘客和11名机组人员的波音737客机，劫持者提出要求后，有关当局未能及时答复，在恐怖主义分子残忍杀死8人、重伤9人后，防暴突击队对该机发动强攻，歹徒在抵抗中疯狂屠杀旅客，最后突击队员以击毙3名、活捉1名歹徒战绩结束了劫机事件，但也付出60人死亡、26人重伤、客机被毁的惨重代价。这种结果显然与国际刑法保护人类基本权利和共同利益的宗旨不相宜。

　　3.最低限度宣扬原则

　　恐怖活动本身不是目的，只是一种手段，恐怖主义分子，尤其是政治性恐怖主义分子会不惜任何代价去到其犯罪的根本奋斗目标。这样，恐怖主义分子优先考虑的是让他的目标晓于世人；并且他们总是乐意给他们的犯罪以最大公开性。因此在国际恐怖主义犯罪发生以后，要尽量避免过度宣扬，尤其是新闻媒介的宣传要适度。新闻媒介是使恐怖活动得以公示的重要途径，媒介的渲染往往增加人们的恐怖感，使人们陷于极度紧张恐慌状态，同时对反恐怖活动措施的实施造成困难。因此，在反恐怖活动中应当遵循最低限度宣扬原则。

　　需要指出，国际社会采取的诸多反国际恐怖主义犯罪的措施在遏制国际恐怖主义犯罪方面发挥了重要作用，也使国际恐怖主义组织受到重创，但是，从整个国际社会的反恐怖活动斗争来看，事后的惩罚的措施往往使得反恐怖斗争陷入被动。“任何一个惩罚都必然产生预防犯罪的积极效果，是否产生这种效果，还要取决于罪犯的个人情况以及惩罚的强度与犯罪行为严重性之间的比例关系。” 一些极端激进的恐怖主义组织受到打击后表现出毫不妥协的立场。例如，遭到导弹袭击的本。拉丹宣称，“国际伊斯兰阵线”对美国的“野蛮轰炸阿富汗和苏丹的行径”将展开残酷而暴烈的报复行动。而后即发生了南非开普敦一美国人开的餐馆被炸事件和以色列特拉维夫爆炸事件。可见，制止国际恐怖主义犯罪任重而道远，不能只采取以“恐怖反恐怖”或“以暴制暴”的惩治措施，还需要像法国等国家那样采取有效的预防措施，尽量减少国际恐怖主义犯罪所造成的损害。