监狱减刑、假释会议监督人员的权利及保障程序

监狱执法行为只有完全放在阳光下，才能在实质上真正达到公正、公平和文明。

　　对罪犯的减刑、假释，是监狱最重要的执法行为。

　　1994年监狱法，七章七十八条，没有规定减刑、假释会议的监督制度。近年，一些监狱狱务公开的经验在一些刊物上时有介绍。主要做法大同小异，基本上可以概括为：罪犯减刑、假释公示制度、监狱减刑、假释会议邀请部分罪犯家属、罪犯、社会执法监督员等参加监督的监督制度，设立狱务公开信箱及监督电话等。这一尝试，从监狱行刑的发展方向和趋势方面，一定程度上提高了监狱执法的透明度，是监狱执法向公开、公正、公平和文明的方向发展的步骤之一，是监狱法治的可喜的进步。笔者对此是持肯定态度的。

　　按照依法治国和当代文明社会法治的基本原理，监狱执法行为必须公开、公正、公平。但是，在国家司法体制上，我国目前尚没有专门的减刑、假释委员会或非监禁执行局，对罪犯的减刑、假释，仍然是由人民法院裁定的。监狱对罪犯的减刑、假释，行使的是“建议权”。即“由监狱提出减刑（假释）建议，报中级或中级以上人民法院审核裁定”。这一做法，在监狱的具体司法实践中，有一个通俗的提法叫做“搞减刑（假释）材料”或“做材料”。监狱把一批“材料”做好后，一般提前一个月报给中级或中级以上人民法院。至于报哪些材料，94年监狱法没有任何规定，完全由监狱操作，这是监狱法存在的一个重要缺陷，本文不展开论述。在目前体制下，人民法院对监狱上报的减刑、假释材料一般都是“几十个罪犯一批，一批一批办”，而且多是“照批不误”。人民法院对犯罪嫌疑人开庭审理、定罪量刑还是对监狱在押罪犯的减刑、假释案件裁定，开庭时“一批一批地批发”都是不合法理的。这种“批发市场式的”办案，用什么程序保障当事人的权利？怎么保证法律的公允？是否有法律依据？（本文不展开论述）目前，人民法院受理减刑、假释案件主要是“看材料”、“审核材料”、“对材料作出裁定”。罪犯能否获得减刑、假释，主要取决于“材料搞的好不好”。人民法院不会也从来不深入罪犯的劳动、学习、生活三大现场核实减刑、假释材料的真伪。这样，监狱提出的“减刑、假释建议”对罪犯获得减刑、假释就十分重要，在目前的具体司法实践中，客观上已经具有“决定作用”。因此，在目前体制不变的前提下，实施狱务公开，在监狱减刑、假释会议上推行监督制度就是一个很好的开端。

　　从另一方面，受制于我国目前的司法体制、受制于监狱法的不完备，推行监督制度、提高监狱执法的透明度十分艰难，可以说是举步维艰。从体制上，目前一些监狱介绍的先进经验虽然在具体细节和发展方向上有一定的可取之处，但是，推行这一制度的主体是监狱，自己推行某种做法监督自己，不能不是先天不足，人民法院与监狱客观上的“公检法是一家”。监狱上报减刑、假释案件时，法院与监狱实质上的变相“行政审批关系”，带有体制上的根本缺陷。提高监狱执法透明度是相对于暗箱操作，但是，监狱法没有规定监狱的执法行为必须公开，没有规定狱务公开的任何具体形式或程序，没有规定减刑、假释会议的监督制度的内容、组织及程序，没有规定监督人员的权利、义务及保障程序。即：于法无据。监狱执法，公开可以，不公开也可以；减刑、假释会议实行监督制度可以，不实施监督制度也可以。在重要的监督制约监狱、促进公正执法的这一自我净化的保障性的制度措施上，监狱法没有任何规定，这是监狱法的又一个重要缺陷，使监狱此项工作带有随意性。按照目前监狱实施狱务公开的本意，监督制度在具体司法实践中还有许多不完善之处，需要在纠正存在的问题后，理出头绪，形成较完备的制度，在修订监狱法或制定监狱法实施条例时，予以固定下来。

　　（二）

　　近年，一些监狱实施的监督制度，存在的问题主要有：

　　1、 未采用公示通知的方式。

　　公示是在公众感官能够普遍感知的场所，用较醒目的方式（如张贴行政机关的决定或通知等），向公众明示并附以一定作为邀请的一种告知方式。作出公示的主体是行政机关，公示面对的相对方是公众，公示地点必须是一处或几处能为一定范围最广泛的公众所感知，在电脑网络上公示是小范围的，有作弊之嫌。实质上，公示是行政机关对公众发出的一种要约，是行政机关向公众发出的要求公众参与某一行政行为的意思表示。行政机关作出公告明示后，相对方参与与否，一般完全出于自愿。由自己决定是否参与，相对方有自由裁量权，体现自愿、平等、和诚实信用的参与原则。 但是，目前监督制度的到场人员却完全由监狱指定，“想来的人来不了，不想来的人接到通知必须来”。双方并非处于平等地位，参加监督的人员并非是他自己主动的选择，并非都是出于自愿的本意。监狱一般是通过书信或电话，在监狱减刑、假释会议前，通知有关人员参加。以通知罪犯家属为例，监狱采用的制式书信是：某某罪犯家属：“为了提高监狱执法的透明度，实施狱务公开，保障公正执法，某某监狱决定于某年某月某日某时在监狱某某会议室召开罪犯减刑、假释会议，特邀请您列席监督，请准时出席。某某监狱年月日”。这一做法，罪犯家属参加监督是被动的，是非自愿的。所采用的通知方式不是公开公示的，主体双方的地位是不平等的，所以，监狱从最初的通知方式上，就已经违反公平、自愿、平等这一基本的法治原则。

　　2、 监狱指定的人员往往出于特殊的考虑，监督人员的主要作用是“仅仅是听听读材料而已”。

　　目前，参加监狱减刑、假释会议监督的人员一般有：执法监督员、社会志愿者、罪犯家属、个别罪犯等。这些参加监督的人员中，执法监督员一般是监狱聘请的离、退休干部，其中有的是原在监狱工作，离、退休后每月由监狱发退休金和其他“共享费”并到监狱报销医疗费的人。社会志愿者一般人数不多，况且他们一般不懂法律、不知到减刑、假释会议内容的真伪。罪犯家属一般经过监狱精心的选择，有的是减刑、假释会议将要讨论的对象的家属，有的是年内列入监狱减刑、假释计划将要减刑、假释的罪犯家属。这类罪犯家属对监狱一般都抱有感激之情。列席的个别罪犯，一般都是“将要减刑、假释或靠拢政府、表现稳定、能写感谢政府队长的思想汇报”的那类对象。以上这些人员一般都有一个共同特点，那就是“说起话来都比较中听”，除监狱离、退休干部担任的执法监督员和个别罪犯，其他人对监狱内部规定的减刑、假释条件等，根本不懂。此外，监狱目前的监督制度，一般不邀请人大代表，不邀请法官，不要请法学院的教师，不邀请有法律援助义务的律师，不邀请“表现不好”或“年内没有减刑、假释希望的罪犯”或这类罪犯的家属。监狱的精心考虑和监督人员的选择，其目的很明确：“保持良好的会议秩序”“都是讲好话或是表示感谢的那些人”。但是，从另一方面却给减刑、假释会议的监督制度定下了“一言堂、唱颂歌”的基调。客观上，目前监督人员列席监督，其主要表现是“仅仅限于听”，被动地“听”，根本不能充分发挥监督作用。

　　3、 监督制度由监狱按会议程序主持，无监督人员的权利保障程序。

　　迄今为止，监狱减刑、假释会议监督制度的实施过程中都是由监狱按会议程序主持的。会议程序是会议内容在时间上的先后安排，一般必定有领导做教育讲话或总结讲话，或“画龙点睛”或“居高临下”，领导教育讲话一般占会议时间的二分之一至四分之一。会议程序不同于行政法的权利保障程序。而监督制度是监狱以行政权力组织实施的，按照我国行政程序法，基本原则包括程序公正原则、相对方参与原则和效率原则。程序公正原则要求行政主体在实施行政行为过程中，必须在程序上平等对待各方当事人，必须排除可能导致不平等或不公正的因素，它由回避制度、合议制度、听证制度和调查制度来保障。相对方参与原则是指行政相对方在程序上有了解并被告知有关自己的权益的行政行为权利。相对方参与原则必然要求行政程序公开。行政法的终极目的在于保护行政相对方的合法权益，保证行政权的公正行使。它由行政主体表明身份、相对方有了解内容、要求说明理由、听证调查发表意见、维权救济途径等制度来保障。效率原则是指行政程序的设立与实施应有利于行政效率的实现。行政活动无论是实体性的还是程序性的，都是为了实现公共利益，有关行政行为的规定，都必须在保障相对方合法权益和确保行政公正合理的同时，尽可能有利于提高效率。效率原则是对行政主体和相对方的行为方式的时效限制，是用在时间上的先后顺序限制和简易程序的适用条件来保障。

　　（三）

　　监督人员的权利主要有：知情权，询问权，听证权、调查权、质证权，会见当事人权，发表意见权，表决权，监督权，要求回避权、参与合议权，有了解并被告知有关自己的权益的行政行为权利，到会获得座位权，要求行政主体表明身份权、了解会议程序权、了解减刑、假释条件权，了解会议讨论对象的改造表现权，减刑、假释材料的质疑权、异议权。相对方有了解内容、要求说明理由、知道维权救济途径权，建议权。

　　保障减刑、假释会议上监督人员的权利，有必要组织减刑、假释会议各方代表委员会，实行委员会领导下的主席负责制。这个委员会是减刑、假释会议的临时权力机构，一般每年选举一次，讨论减刑、假释案件时召集，会议结束自行解散，日常办事联络机构是委员会秘书处，设在监狱刑罚执行科。委员会行使权力实行合议制，减刑、假释人选须委员会集体投票表决，表决时少数服从多数，负责减刑、假释会议的组织、合议和作出决策。

　　监督代表委员会最初组建时，由监狱执法监督员牵头，与监狱代表和驻监检察官各1人，组成3人筹备小组。这个小组负责组建减刑、假释会议各方代表委员会，负责制定委员会章程，负责向公众发出第一次减刑、假释会议通知，负责对有参加会议表示的监督人员的预先登记，在总报名人员中随机抽取确定到场的监督人员并发出通知，负责协调商定组成监督代表委员会的差额选举人选提名，负责召集、组织第一次监督代表委员会议，负责第一次监督代表委员会组成人员的无记名差额选举的组织，负责选举委员会主席，负责向委员会主席移交权力。

　　减刑、假释会议监督代表委员会的组成人数应在7至11人，人数应当为单数，设主席1人，秘书长1人，公正委员若干人。以下人员是当然的监督委员会委员：监狱代表1人，监狱执法监督员1人，驻监检察院检察官1人，负有法律援助义务的律师或社会志愿者1人，人大代表1人，法院法官或法学院教师1人。另外，须等监督人员都到场后，当场选举其他监督人员代表3至5人，人数须多于当然委员人数。需要注意被剥夺政治权利的罪犯不能当选。

　　监督人员的权利保障程序：

　　1、告知程序。

　　（1）、告知对象：

　　特定对象：执法监督员、社会志愿者、法学院教师、人大代表、法院法官、负有法律援助义务的律师、罪犯释放可能刺激的原被害人等不特定对象：罪犯家属、干警、工勤、罪犯、当地社会人士。

　　（2）、不同对象的告知方式：

　　对执法监督员、社会志愿者、法学院教师、人大代表、法院法官、负有法律援助义务的律师、罪犯释放可能刺激的原被害人等特定对象，都可以用书信方式通知。有条件的监狱也可以通过传真或发电子邮件方式通知。对不特定的罪犯家属，可以在监狱罪犯会见家属验证登记处，采用张贴公告方式。对不特定的罪犯，可以在各分监区的公告栏张贴公告方式。对不特定的干警，可以在监狱大门或食堂等公共活动密集地点张贴公告。局域网有局限性，不能仅仅在局域网上发通知。对监狱当地社会人士，可以在当地区县或镇指定的公共张贴栏张贴通知。

　　（3）、对公众的告知内容：

　　减刑、假释会议的时间、地点、议题。讨论对象名单和前期公示时间、范围。减刑、假释的法定条件和监狱内部规定条件。监督人员的权利、义务。监督人员的权利保障程序。主办单位，预先登记的会议筹备组联系电话。

　　（4）、对已经确定到场的监督人员的告知内容：

　　到会监督人员座位。到会的执法机关人员的姓名、身份。各方代表委员会章程（可书面告知），组成人员的姓名、身份。与会者与被讨论罪犯的关系。回避条件及是否有回避主张。

　　2、回避程序。

　　会议告知程序结束后，主席必须明确询问监督人员是否有回避主张，会议期间，到场人员发现有需要回避情形的仍可以主张回避。如果有主张回避的由主席决定是否采纳。不予采纳监督人员不服的进入复议或申诉程序。

　　3、听证、调查和质证程序。

　　监狱介绍对象前期公示时间、范围，异议及处理。目前确定的名单。监狱逐一介绍每一对象，建议减刑、假释的事实和理由、依据。监督人员查看监狱提供的证据材料。监督人员对证据提出质疑。监督人员要求监狱方面出示新证据和传唤新证人。

　　4、陈述、辩论程序。

　　减刑、假释当事人陈述自己主张减刑、假释的理由、愿望。被害人发表意见。该当事人所在分监区主管干警、知情罪犯意见。法律援助义务律师、人大代表及其他监督人员意见。该当事人、监督人员方代表与监狱代表辩论。

　　5、合议、表决程序。

　　主席宣布休息半小时，召集各方委员合议。选举唱票1人，监票2人，计票2人。实行无记名差额投票表决。得票过半数者列入公示名单。主席宣布会议重新开始。主席公布名单，宣布公示方式、范围、时间和救济途径、期限。

　　6、救济程序。

　　申请复核。当事人或其他监督人员对监狱的减刑、假释建议有关决定不服，可在监狱公示之日起7日内向各方代表委员会申请复核一次。申请复议。不服复核决定的，可在收到复核决定书之日起10日内向监狱的上级行政机关申请复议。也可以在减刑、假释建议的罪犯名单公示之日起10日内向监狱的上级行政机关申请复议。提起行政诉讼。不服复议决定的，可在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

　　7、公示程序。

　　公示减刑、假释建议罪犯名单、籍贯、事实和理由、依据。公示期间。公示意见反映途径、期限和受理部门，联系方式。公示地点选在分监区、罪犯会见登记处、干警食堂和监狱大门及当地县镇的公共张贴处。公示异议处理。监狱在各方代表委员会的监督下，对无异议对象的减刑、假释建议报中级或中级以上人民法院。

　　最后，改变现行体制的做法是成立国家减刑假释委员会，并随之建立相应的监督人员的权利保障制度。

　　参考书目：

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