征地补偿制度的缺陷及其制度完善

征地补偿是征地制度的核心内容之一，该制度设置的合理性、公正性直接关系到被征地人的切身利益，关系到该制度的可执行性。近年来，随着我国工业化、城镇化进程的加快，征地数量急剧增加，因征地而引起的纠纷也明显增多，综合考虑这些纠纷中民众的诉求，绝大多数反映的都是征地补偿方面的异议。本文针对我国征地补偿制度的现状，客观分析征地补偿制度的不足，并提出完善该制度的建议。
一、我国法律法规关于征地补偿制度的规定
2004年宪法（修正案）第10条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。这是对征地必须给予补偿的原则要求。具体的补偿规定首先在《土地管理法》第47条得以体现：“征收土地，按照被征收土地的原用途给予补偿，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍，征收耕地的安置补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍，……土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。
为实施土地管理法，国务院随后制定了《土地管理法实施条例》其中第二十六条就是对土地管理法征地补偿内容的进一步阐释：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物和青苗补偿归地上附着物及青苗的所有者所有；征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。”
在土地管理法及其实施条例颁布之后，国务院于2004年10月颁布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，该文件为保证被征用人不因征地而降低生活水平提出了原则要求。同年11月，国土资源部又发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238号），为了使征地补偿标准客观合理，防止征地费不当流失，该文件对统一年产值标准的制定，统一年产值倍数的确定、征地区片综合地价的制定，土地补偿费的分配等作出明确规定。2007年颁布的《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费等费用，并足额安排被征地农民的社会保障费用，维护被征地农民的合法权益，保障被征地农民的生活。”
总体上看，《宪法》、《物权法》、《土地管理法》及其《实施条例》构筑了我国征地补偿制度的法律基础，国务院及国土资源部制定上述行政规范性文件，按法律层级来看，应该是根据征地补偿实际对相关法律内容的具体化。现行征地补偿制度仍是计划经济的思路，与市场经济要求不相适应，引发了大量征地补偿争议，严重损害了被征地农民的利益。
二、征地补偿制度存在的缺陷
1、征地补偿的范围过窄
征地补偿的范围主要包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费，从中可以看出，上述范围基本上都是对被征地直接利用损失和预期可得利益损失的补偿，残余地和相邻地的损失，经营损失和租金损失等可以量化的财产损失和难以量化的附带损失未被算进补偿范围。从某种意义上说，我国征地补偿是征地被征地人损失而确定补偿范围，而不是针对征地行为所造成损害给予的补偿。
2、征地补偿的标准偏低
征地补偿标准的确定依据是土地的原用途，征地补偿费的计算方法采取“产值倍数法”。以耕地产值确定补偿标准不能反映现实农村土地实际收益。1986年制定土地管理法时，农业生产是以单一种植为主，而今在市场经济体制下的农民家庭土地承包经营体制是以土地为主的多种经营，完全参与了市场竞争。“产值倍数法”这种补偿标准明显偏低，也不太符合实际情况，这个标准没有考虑农民对土地的前期投入，没有考虑种植经济作物能创造的更高的产值，没有计算近年来土地产出的增量，没有考虑土地对农民生活的保障功能，更没有充分考虑土地所在的地段、土地地类、土地原用途、土地质量、经济发展水平、土地征用后实际用途等的不同来细化补偿标准、体现差别。对于那些依靠土地而生存的被征地农民来说，土地被征收即意味着失去今后生活的保障。
3、征地补偿的方式单一
我国征地补偿制度大致经历了重安置轻补偿——招工安置和货币补偿并重——单一货币补偿的变迁过程。目前，在征地补偿安置过程中，我国大多数地方以一次性货币安置为主。在缺乏合理引导的情况下，以货币补偿为主的征地补偿方式，极易导致被征地人对补偿利用的短期行为，如果不能充分利用所获补偿款进行增值性创业发展，即使增加补偿款数额也难以长期保持被征地人一定的生活水平。
4、征地补偿款的分配不合理
由于我国农村土地所有权主体的混乱，加上立法对征地补偿费的分配没有明确的规定，以至在征地补偿费的分配中，出现了不合理的现象。据调查显示，目前大量的土地征收中，土地补偿费真正到农民手中的只有5%-10%，村集体留下20%-30%，其他60%-70%为政府及各部门所得。特别是城市房地产开发中，政府或开发商从土地增值收益中获取了暴利，而农民得到的补偿却非常少。更有甚者，给农民有限的征地补偿费，一些地方政府还要截留、挪用和拖欠。导致我国部分农民成为“种田无地、上班无岗、社保无份”的三无人员，沦为新的弱势群体。

三、完善征地补偿制度的建议
1、扩大征地补偿的范围
一是除了地上附着物和青苗的补偿外，应增加残余地补偿费项目。实际中，整块土地的部分被征收后，势必会影响到剩下残余地的利用，如原来形成规模经营的，现在只能采用单位投入较高的生产方式。甚至残余地不能再用作任何生产经营。在这些情况下，应该对残余地给予一定的补偿。
二是安置补助费的标准应明确包括需要安置农业人口的养老保险和失业保险的社会保险费用。作如此规定主要是因为土地对于农民而言，除了生产功能之外，还具有社会保障的功能，即补偿必须保证每个人的生活水平不会因为其土地因公共利益需要被限制或剥夺而降低。只有这样，才能做到最低限度的分配正义。
三是对于农民在宅基地上建造的房屋因征收而被拆迁的，也应给予公平合理的补偿。《土地管理法》的补偿范围中对宅基地上的房屋采用模糊处理，房屋仅仅被包含在地上附着物中，对于大多数农民而言，房屋在生活资料中所占绝对比重，承载着太多的社会功能，一旦房屋因征地而被拆迁后，即使可以从村里再获得一块宅基地，但高昂的建筑成本无疑是摆在其面前的一大难题，而这单靠微薄的地上附着物的补偿费是解决不了的。具体而言，应该结合当地新建农村住宅的成本费用和添置费用设定一个基数，再综合考虑各种因素确定补偿数额。
2、提高征地补偿标准
2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》指出，征地补偿必须保证农民生活水平不因征地而降低的原则。2008年党的十七届三中全会明确指出要提高征地补偿标准，不得损害农民经济利益。2010年7月国土资源部发出《关于进一步做好征地管理工作的通知》，要求建立征地补偿标准动态调整机制，根据经济发展水平、当地人均收入增长幅度等情况，各地每2至3年对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平。从这些规定来看，我国现行的征地补偿在不断的提高，但是仍然是以年产值为标准来设计，这种设计是不完全补偿制度设计，与当今社会主义市场经济运行体制不能匹配。耕地的年产值已经不能完全的反映农民土地的实际收益价值。耕地年产值只是农作物产量与价格的函数，其高低与被征土地地区的建设用地土地供求关系、城市等级、土地利用、被征土地位置、当地经济状况、土地供应市场价格等众多因素无关。从理论上讲，土地补偿费的确定很大程度上与被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密相关，而与土地年产值的关联性并不明显。现行法定的征地补偿标准没有考虑土地市场价格，损害了农民的权益。我们可以确立以被征地土地的市场交易价格作为征地补偿参考值，在确定补偿比例来确定征地补偿标准的市场补偿制度。我们可以通过改革征收程序，即先行组卷上报审批——批准证收后组织土地评估上市挂牌交易——交易成功收取土地出让费——按法定比例支付补偿费——交付土地。根据土地所处的位置、所征地块的用途、基础设施条件及相同水平地块的使用权出让价格等因素，得出征收土地补偿的参考价格。
3、丰富征地补偿方式
国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》在原来的单一货币安置方案的基础上提出了征地补偿安置的四个渠道，即农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置。这为安置方式多元化指明了方向。实践中也有极大的尝试与创新。如苏州工业园区以公寓房作为对失地农民的补偿，通过发展“房东经济”解决失地农民的后顾之忧；还有的将征地费入股收红利；有的政府留地安置收益归农民，改变了过去那种货币支付的一次性补偿方式，较好地解决了农民生活来源和长远的发展问题，值得肯定和推广。但这些远不能满足社会发展的需要，国家应该进行征地补偿方式的创新，一是建议国家出台相关政策，将征地后无地或少地的农民纳入城镇社会保障体系，保障他们的生活水平；二是建立失地农民的再就业培训机制，使失地农民有能力自己创业或转向第二、第三产业，增强失地农民的就业能力和自我保障能力。
4、合理分配征地补偿费用
征地补偿费用的分配涉及被征地农民的切身利益，公平、合理、透明的分配体制对于农民自身利益维护具有重要意义。由于我国现行立法缺乏对这方面的明确规范，现实操作比较混乱，农民合法权益遭受损害的情况时有发生，这种情况的改进需要我国相关立法和制度的完善。补偿费的分配按照被征土地数量和被征地人口的综合标准来分配应该更为合理。这种分配方式既较为公平，又合理兼顾每个农民的个体成员的利益；拟定出来的分配方案由被征地农民集体协商制定，同时分配方案的实行应公开、透明，确保被征地农民的知情权；在补偿费的分配上，要保证大部分补偿费分到被征地人手中，政府除收取地税外，一律不准截留征地补偿费，村集体是否提留征地补偿费，应由农民自愿，如提留征地补偿费，其如何使用由村民大会决定。
【参考文献】
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[2]中央党校课题组.当前我国征地制度存在的主要问题及对策建议[J]发展研究 2009年第4期

[3]张晓芳,陈龙乾,张晓冬.基于土地发展权的征地补偿机制浅探[J]经济研究导刊.2010年第13期
（作者单位：中共株洲市委党校）