我国政府行政成本分析研究

一、引言
随着中国的计划经济向社会主义市场经济转轨，政府所面临的问题和承担的责任都对政府的行政成本与行政效率提出了更高的要求，而我国政府行政过程中明显存在着高成本低效率的现象，阻碍了我国经济社会的持续快速健康发展。
关于政府行政成本的研究，由于其分布过于广泛分散且缺乏民间团体及公众的有力支持，在进入二十一世纪以前，它未在经济学或管理学的领域被给出过系统的正面的研究分析。而运用我们今天所掌握的信息，我们可以发现，不分析成本的效率不是真正本质意义上的效率，而不分析成本的管理也不可能是符合科学发展观节省整个社会的社会经济资源的管理。因此，我们要对政府行政效率与行政成本的有关理论进行深入细致的研究，提出方案，降低行政成本，提高行政效率。
二、我国行政成本支出的现状
政府行政成本是政府向社会提供一定的公共服务所需要的行政投入或耗费的资源，是政府行使职能的必要支出。行政成本是指政府行政活动对经济资源的消耗。从狭义的角度看，政府机构正常运行需要消耗资源，比如建筑物、办公设施、人员工资等，这一部分行政成本本身不会带来直接的经济效益，却是必需的。从广义的角度看，行政成本还包括政府行政决策所支付的决策成本。[1]下文中所指主要为狭义的行政成本。
自2007年以来，每年的两会期间，我国政府行政成本过高的问题都成为了各方代表热议的话题。针对我国行政成本支出的纵向发展情况，2007年全国政协十届五次会议第四次全体会议上，政协委员冯培恩在发言中指出“从1986年到2005年我国人均负担的年度行政管理费用由20.5元增长到498元，增长了23倍，而同期人均GDP增长14.6倍，人均财政收入和支出分别增长12.3和12.7倍。20年来人均负担行政费用的增长速度明显快于人均GDP以及财政收支的增长速度。[2]”
另一方面，从我国行政管理费用总额、占财政支出比重及其增长率（1977-2005）的统计数据来看，可绘制出下表：
该表格根据《中国统计年鉴2009》的数据计算得出。（自2007年后政府收支分类改革对原来的预算科目进行了大幅调整归并，将行政管理费纳入了“一般公共服务”科目。）
可以看出，行政管理费用占财政支出的比重到2003年已上升到13.95%，成为政府财政支出的第一大项目。而这一比重在同期来看已远远超过日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、美国的9.9%[3]。使我国成为世界上行政成本高昂的国家。
三、我国行政成本过高的原因分析
1.我国政府机构膨胀，并存在着明显的职能交叉重叠的现象。一方面，在传统科层制的作用下，政府的部门被划分成若干个小的工作单位，既有相对的独立性又存在着沟通路径的依赖，官僚机构会产生自动的膨胀，从而带来行政成本的增长。另一方面，部门机构的职能交叉重叠现象势必带来行政工作中的摩擦，在内部部门的制衡中，形成了内耗的局面，带来了政府职能的整体不清晰，使得政府行政往往向着“好大全”的全能型政府方向发展，导致政府行政成本的增加。
2.公务员制度及公务人员意识存在缺陷。从历史的角度上来看，公务员制度是依据韦伯的官僚制建立起来的。而官僚制强调权力的集中统一、层级节制，这势必会造成管理幅度缩减而上下级层级增加，因而会导致政府规模不断膨胀，人浮于事，浪费严重。而层级的增多，使得上下级沟通困难，导致信息失真失灵，从而消耗不必要的社会经济资源，导致政府的行政成本上升。
而同时，公务人员往往缺乏行政成本意识。有些公务人员的法律意识淡薄，在实践过程中普遍存在着为追逐个人利益或狭隘的行业、部门或地区利益，而做出不符合低成本高效率原则甚至不符合人民利益的行为，都会导致行政成本的增加。
3.行政过程中的事务性消费浪费严重，存在着攀比现象及腐败行为。例如：公款吃喝高消费娱乐，公款旅游，公车私用，建造不符合当地实际经济状况的豪华办公场所以及密集的会议消耗数量巨大的文件用纸等。这种浪费严重加大了政府的财政负担，也浪费了大量的社会公共资源。近年来，腐败问题一直是社会各界热议的话题之一，腐败行为严重损害了社会公众的利益，浪费社会成本，增加了政府的行政成本。我国开始实行行政问责制以及近年来一大批高官的下马现实了我国对于政府官员权力监督的严格化和智力腐败的决心，但干部作风仍有待进一步强化，制度及法制化制约监督有待进一步加强。
4.我国的财政行为不透明，预算体制不健全，存在着预算最大化的倾向。财政支出的不规范和财务制度的不健全是导致行政成本浪费的重要因素，我国执行财政预算的目的是为了建立具有计划性、归一性、公开性与法治性的政府预算制度。但现阶段预算仍缺乏应有的公开性。各级政府向人代会提交的预算草案仍然是内行说不清，外行看不懂，部门预算还是披着一层神秘的面纱。而且没有建立起科学的支出标准和预算定额，使得制定预算的弹性较大，存在预算最大化的倾向。[4]另外，政府部门的预算外资金往往游离于预算监管体制之外，对其监管也不透明且缺乏力度，使得资源浪费管理混乱，也变相增加了政府的行政成本。

5.政府行政权力的运行缺乏有效地制约监督。首先，政府行为应受到有关行政监督部门的制约监督，但实践中，我国的行政监督部门缺乏其独立自主的监督能力，它既受到上级主管部门的领导，又受到同级党委和政府的领导，很难真正落实有效地进行监督，其职能发挥受到了来自多方面的限制，很难达到应有的权威性，力度不足，覆盖面较窄，并有不可避免的人为因素的掺杂，削弱了其法治性而偏向人治的方向。另外，政府行为也应受到来自公众的监督。政府作为公共利益的代表，理应将其权力取之于民用之于民，对人民负责并自觉接受人民的监督，但由于政府行政行为缺乏透明度和公开性，公众的监督权力受到了制约，很难对政府实行有效监督。政府与公众的信息不对等使得公众的利益表达和政治参与受到限制，而公众监督的失灵也不可避免地导致了行政行为的不规范化和行政成本的提高。
四、解决我国目前行政成本问题的对策
1.深化行政体制改革，调整政府规模，转变政府职能。针对机构膨胀，职能交叉重叠的问题，必须采取精简的措施来降低行政成本，具体如：减少行政层级，向扁平化的组织形式发展，同时严格人员编制，对各岗位人员数量职责及人员结构加以明确规定，控制人员总量的不合理增长。对政府及其各部门职能予以明确，在机构扁平化的同时，扩大并明确各部门职能。推行大部制改革，即统筹资源优化组合，实现资源利用效率的最大化，减少政府内部职能部门的工作交叠。明确政府职能，将政府由传统意义上的“全能型政府”向“服务型政府”转变，当政府撤出那些原本因“越位”而直接参与的领域时，政府的管理规模将会缩小，行政开支自然会相应减少。
2.调整好公共产品的结构，政府行为适度。政府在为社会公众提供公共产品的过程中，其行为决定着公共产品的生产结构，如果政府生产了过剩的公共产品，虽然它可以通过行政手段强制性措施让社会公众接受这部分过剩的公共产品，但在本质上既是政府成本的无收益增长，又是对社会资源的极大浪费。所以，政府一方面根据财力发展福利性公共产品，以减小私人产品的投资，另一方面，也必须要注意控制公共产品生产规模使其保持总量的适度性。
3.完善公共财政体制，强化预算的刚性约束。首先应强调财政预算编制的法律权威性及公开透明性，使其程序合法化，并将预算外资金统一纳入预算控制体系中。同时，加强人大及审计机关对财政支出的监督，并真正向社会公开，形成全方位，多层次的监督。
4.树立政府及其工作人员的成本意识，效益观念。政府和国家公务人员要严格遵循取之于民用之于民的原则，树立起较强的成本意识，节约观念，将重点放在国民经济的建设上来，尽量地以最低的成本来为公众提供最好的公共产品和服务。公务人员是政府行为的具体执行者，一定要通过各种形式的宣传再教育使其进一步明确自身职责使命，牢固树立成本意识和效益观念。
5.完善并强化制约监督体系，利用机构设置及公众力量遏制浪费及腐败现象。首要的，要增强政府行为的透明度，使得社会各界可以通过各种渠道对政府的行政行为进行有效地监督。逐步建立相对独立的行政监督机构，使其可以独立完整的对政府行政的全过程进行监控并适时给予方向性的指导和对其违法违规行为的公示批评。通过全面有效地制约和监督来遏制政府寻租行为和腐败现象。
五、结语
综上所述，当前我国政府行政过程中存在行政成本过高、效率低下的问题，其原因涉及机构设置、法律法规、思想意识，制约机制等多个方面，本文所提出的相关解决措施对缓解现阶段存在问题的措施是有针对性和理论依托的，但是改变我国政府的行政现状不是一个一蹴而就的短期行为，需要社会各界的共同力量，经过一个较为长期的转轨过程，才能逐渐实现“节约、高效、服务型”政府的目标。
【参考文献】
[1]百度百科：行政成本
http://baike.baidu.com/view/2082917.htm?fr=ala0_1
[2]冯恩铭.《加大节约型政府的建设力度刻不容缓》；2007年3月12日全国政协十届五次第四次全体会议发言稿.
[3]张沐,《中国行政成本何以冠全球》；领导文萃2009.4.
[4]刘玲娅.《论我国部门预算制度的效率缺陷》；2006.12.
（作者单位：华东政法大学 政治学与公共管理学院）