水务PPP项目的实践应用探讨

水务 PPP项目的实践应用探讨

闫沁茵

广西农村投资集团水务有限公司 530023

文章摘要：近几年社会大众对水务基础设施的需求大增，PPP模式成为我国水务基础设施建设的最佳选择。通过模式选择、方案设计、项目融资、实施控制、运营管理等关键节点探讨，为PPP项目实施单位提供借鉴。

关键词：PPP 模式选择 应用

Abstract: In recent years, the public's demand for water infrastructure has significantly increased, and the PPP model has become the best choice for water infrastructure construction in China. This paper examines the key procedures such as model selection, scheme design, project financing, implementation control, and operation management, in order to provide a reference for PPP project implementation units.

Keywords: PPP mode Selection application

一、PPP概述

PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写，实质为政府与社会资本方合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权等为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。在实现社会福利、提高基础设施服务质量的同时也给企业带来合理的投资回报，同时也能够增强公共基础设施可持续运行的效率和能力^[1]。

（1）实施PPP模式的必要性

水务投资多依赖于各种财政资金及地方政府性债务，但随着投资缺口逐步扩大，资金沉淀效率高、投资回报率低等特点影响到项目的再次投融资。通过采用PPP模式，引导社会资本介入水务服务项目的建设经营，一是可以有效减少政府单一投入所承受的较大融资压力，平衡年度财政的收入与支出，防范和化解政府债务风险；二是在市场竞争机制下引入社会资本，可以充分发挥社会资本的专业优势，利用其融资、技术和管理优势，提高公共服务的质量和降低全生命周期成本；三是引进社会资方本先进经验，推动在项目设计、施工、设施管理及运营过程等方面的革新，促使社会资本方提高建设和运行有效的衔接。

2. 实施PPP模式的可行性

国家发展改革委《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744 号）^[2]指出“进一步做好传统基础设施领域（供水工程、供电工程、垃圾处理、综合管廊、交通设施等）政府和社会资本合作(PPP)相关工作”；国家财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90 号）^[3]要求在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP 模式运用较为广泛，操作相对成熟，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。

国家财政部《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施 PPP 模式的通知》（财建〔2017〕455 号）^[4]：“政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP 模式”，“符合全面实施PPP 模式条件的各类污水、垃圾处理项目，政府参与的途径限于PPP 模式。”

采用 PPP 模式实施本项目，可降低项目全生命周期成本，提高运营效率与质量，促进创新和竞争；能够明显提高自有资金的使用效率；政府初始投入少，极大缓解政府支出压力；可实现风险的合理分配，从政策支撑到实践应用，操作可行。

二、PPP项目模式选择

PPP项目的运营模式包括委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（ROT）等，具体模式选择主要由项目属性、收费定价机制、项目投资收益率水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定，常用的模式如下：

1.委托运营（O&M)模式

指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。

2.管理合同（MC）模式

指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费；通常作为 TOT 的过渡方式。

3.建设-运营-移交（BOT）模式

指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建设、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府，项目一般为20~30 年。

4.建设-拥有-运营（BOO）模式

指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建设、运营、维护和用户服务职责，必须在合同中注明保证公益性的约束条款，社会资本或项目公司长期拥有项目所有权的项目运作方式。

虽然各县、市、乡镇、村屯的水务发展情况不一，但经过数十年的发展，目前基本上已经实现水务产业全覆盖，在新一轮的水务基础设施升级改造和改扩建中，不可避免的存在存量业务与新增业务交叉，即共用部分水务设施，服务于共同的市场，共同的使用者付费群体，因此，在水务PPP项目方案设计时，建议将存量水务业务也考虑到在内，建议优先采用“BOT+O&M”模式或“BOO+O&M”模式将项目的设计、投融资、建设、运营和维护等全生命周期环节整合起来，通过一个长期合同全部交由专业的社会资本合作方实施。

三、PPP项目的应用

水务行业PPP模式应用较为理想的结果是实现政府和社会资本之间的高效的合作，合理分担风险，满足项目建设经济性要求的同时，共担社会责任，提高水务服务质量。但水务项目PPP 项目具有特许经营期长、资金需求量大、技术复杂、参与者多且相互权利、义务交错等特点，其在设计、投融资、建设、运营维护、移交等各个阶段都存在大量的不确定性因素[5]，可能出现项目失败的结果。通过对关键因素进行分析，明晰项目实施的具体应用。

（一）合理方案设计，控制投资规模和内容

政府作为PPP项目的发起人，要根据地方发展的实际需要和自身财政收支情况，做好水务PPP项目规划，按照“轻重缓急、经济合理、社会责任”等原则，合理的筹划PPP项目的实施内容，控制投资规模，为确保财政中长期的可持续性，在本报告编制前期对项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素作出科学预判，以确保每年政府支出额控制在当年财政收入的一定比例范围内，避免触碰“财政红线”。同时优化项目机制设计，保障社会资本基本权益，激发社会资本专业优势，提高项目投资建设和运营服务水平，提高项目投资吸引力，实现地方政府用较小的资金支出吸引较大的社会资金注入来解决大量水务治理基础设施投资目的。

社会资本方要深入研究水务项目可行性研究报告，实地调研、考察、核实相关建设内容，把整个项目建设内容搞清楚、搞明白，对照概算，查看是否存在缺项、漏项的情况，消除项目实施建设阶段的实际投资额大规模超概算的风险。

（二）提前介入项目融资管理

社会资本方中标后要根据特许期协议在规定的时间内完成融资，特许权协议才能正式生效，若在规定时间内无法完成融资，则会被取消资格并没收保证金。建议提前介入项目融资管理，在项目立项阶段就与银行对接，通过银行的项目评价体系来评判该水务项目是否符合银行贷款条件。根据银行反馈意见来决定如何推进该项目。最好与三家及以上的不同类型的银行进行对接，对于经调整和完善后依然不符合银行抵款要求的水务项目，重新进行项目筹划。对于符合银行贷款条件、贷款利率达到融资要求的项目，给与人力、资源和时间的倾斜，大力推进[3]。

（三）加强PPP项目的建设控制

因大部分水务PPP项目的建设期限较长,超一年以上，在实施工程中必然面临建筑材料价格的上涨、建筑设计的变更、相关规范标准变化、以及各种未预料到的项目实施环境，必须做好项目实施方案，对各种可能遭遇的风险做好防范措施和应对预案。建设期内项目建设质量的优劣将直接影响社会资本在运营维护期的成本高低，建议政府以有效激励措施来引导社会资本方从项目全生命周期成本统筹考虑本项目的建设及运营等。同时社会资本方优先选择可靠的项目设计、建设合作单位，可以有效的控制建设成本风险，规避因项目的相关工程项目不能按时完工而导致不能按时投入运营获得预期收益的风险。

（四）做好运营管理

水务PPP项目通过水量预测项目运营有一定售水水量，能保障项目公司合理收入，但因生产故障、管理水平及经验等方面的原因导致运营公司不能有效地管理运营，从而导致产品或服务质量的降低，导致运营维护服务质量考核偏低，影响项目的收益。建议项目公司安排专业的运营管理人员，选择自动化程度较高的“智慧水务运营管理系统”，保障项目全生命周期内的稳定运行。

水务PPP项目运营管理前期，通过使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，需要政府进行可行性缺口补助，建议政府通过对项目公司、从业人员和各相关方实施监督、检查、奖惩、勒令整改等一系列行为，规范其运营管理，所支付的服务费确定在一个合理区间内；并鼓励社会资本通过改善管理、提升效率等以增加收益；制定合理的调价机制，根据调价公式中各影响因素对运维服务费进行调整，以保障项目的稳定运行。

四、 结语

综上所述，本文重点对水务PPP项目的核心问题进行探讨，例如： 模式选择、方案设计、投资规模和内容筹划、项目融资、建设控制、 运营管理等，并结合自身的工作经验提出合理的建议，为广大水务PPP项目实施人员提供参考和借鉴，帮助识别和规避一些潜在风险，为项目顺利推动保驾护航。

1. PPP项目操作手册，http://www.ccgp.gov.cn/ppp/llyj/201512/t20151215_6324231.htm。

2. 国家发展改革委《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744 号）

3. 国家财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90 号)

4. 国家财政部《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施 PPP 模式的通知》（财建〔2017〕455 号）

5. 王舒,基础设施PPP项目融资风险分担研究[D],重庆：重庆交通大学，2012。

6. 李国欣,我国城市水务行业PPP模式应用研究[D],山东：山东大学，2018。

作者：闫沁茵，1975年10月12日，女，广西南宁，汉，在职研究生学历，高级经济师，研究供水污水管理。