耕地占补平衡中土地复垦问题研究周宗骥

耕地占补平衡中土地复垦问题研究周宗骥

周宗骥

淮安市国土资源局洪泽分局江苏淮安市223100

摘要：在工业化进程不断推广的形势下，解决土地复垦问题，确保耕地占补平衡，提高复垦土地的质量和数量，切实推动工业进程、农业进程以及乡镇企业的同步发展，成为了耕地管理部门的重要任务。为此，本文分析了土地复垦工作的意义、其中存在的问题、解决策略，供土地复垦部门参考。

关键词：耕地占补平衡；土地复垦；基本问题

引言：实行严格的耕地制度是我国的基本国策之一，据统计，截止到2016年，我国共有耕地20亿亩，由此可见，耕地保护工作迫在眉睫。近年来，在经济水平迅速提高的同时，耕地面积和耕种环境也发生了相应的变化，为此，管理部门需要结合以往的占补平衡经验，认真审视现行的耕地管理制度。

1.土地复垦的意义

1.1实现耕地占补平衡

在人口不断增多的形势下，我国的土地资源越来越紧张，城乡规模的不断扩大更是让人口与土地资源的矛盾更加突出，为此，国家颁布了《土地管理法》，以法律形式落实了耕地占补平衡这一土地管理政策的地位，规定非农业性建设工程要按照“占多少，垦多少”这一原则进行土地复垦，此方式在一定程度上遏制了盲目扩展非农业性用地范围的势头，改变了我国现有耕地面积不断减少这一事实。据统计结果显示，采取土地复垦制度后，我国的耕地占补基本实现了平衡。

1.2提供基本的粮食保障

为了确保粮食安全，农业部门颁布了相关政策，以此来减少建筑设施占用耕地、自然灾害毁坏耕地、生态退耕等问题的发生。在严峻的耕地保护形势下，我国的粮食生产已经实现了连续多年的增产，这一劳动成果一方面取决于政府对农业生产质量和效率的重视，一方面取决于粮食种植面积的增加。尽管，就目前的发展形势来看，我国每年的耕地面积都在减少，但由于实行了土地复垦方式，耕地面积并没有出现大幅度的减少，基本防线没有被突破，进而为粮食的产量和质量提供了最基础的保障，为农业结构发展和调整奠定基础[1]。

2.土地复垦存在的问题

2.1没有改变耕地面积减少的局面

近年来，管理部门及时调整了土地复垦制度和农业生产结构，基本扭转了耕地面积大幅度减少的局面。但近十年来我国的耕地面积依然呈现着逐渐减少的趋势，这说明在耕地后备资源不断枯竭的形势下，土地复垦在内的一系列耕地占补平衡的调节措施的实施难度都在加大，这并不符合长远发展的需求。

2.2土地复垦实施难度增大

非农业建设工程占用耕地的现象一般出现在城市的郊区，或者距离煤炭等生产项目较近的地区，而在耕地占补平衡过程中，农业部门所选择的复垦地点一般具有土质条件较差等劣势，甚至一些地区上报的复垦土地实际上无法进行复垦。据2016年的复垦土地调查报告显示，我国有574.5万hm2的耕地位于西北和东北地区的林区和草原中，452.6万hm2的耕地位于坡度超过25度的斜坡上，还有一部分耕地需要在结合退耕还林、耕地修养、退耕还湿等基本需求后，进行相应的安排和调整，并且在没有实行复垦制度之前，有很多耕地受到了严重的污染和破坏，需要经过调整和修养才能继续作为粮食种植地[2]。

2.3复垦耕地的质量参差不齐

我国不同地区的耕地存在地形、土质条件、土壤类型、气候特征等方面的差异，一般情况下，非农业建筑工程占用的都是地理位置优越、种植历史悠久的耕地，该地区的粮食种植环境良好，而现阶段我国的耕地复垦技术科技含量较低，复垦后的耕地质量比工程占用的耕地质量要差。据调查报告显示，近年来我国复垦耕地的平均质量低于平均耕地质量，没有在最大程度上实现耕地占补平衡。另外，国家所规定的耕地复垦费用不符合实际需求，进而导致农业人员不能合理完成复垦工作，也影响了土地复垦工作的长期进行，最终导致复垦耕地的质量没有达到标准范围。

2.4复垦耕地的实施力度不足

维护耕地占补平衡工作需要秉承复垦耕地与所占耕地面积以及质量相等的原则，但是在基本平衡形势下，我国的耕地面积在逐渐减少，这说明了并不是所有的复垦工作都贯彻了上述原则，多占少垦或只占不垦等问题广泛存在于土地复垦工程中。除此之外，土地复垦工程中还存在了虚假审批和违法复垦等问题，这些问题都是削弱复垦耕地实施力度的基本因素[3]。

3.解决复垦问题的策略

3.1培养耕地保护意识

依法实施复垦工程是实现耕地占补平衡的基本保障，相关责任主体的法律意识不强则是影响复垦质量的主要原因之一，其具体表现为耕地保护意识淡薄。为此，国土部门要加大对耕地保护法律和方式的宣传力度，树立复垦工作的典型，及时通报和处罚违法犯罪等问题，切实维护不同责任主体在复垦方面的知情权、参与权、监督权，激发不同责任主体的积极性。另外，需要在土地复垦地区进行适当宣传，让当地居民认识到土地复垦工作的重要性，培养当地居民的忧患意识，营造良好的耕地保护氛围。

3.2优化政府管理的方式

优化政府的管理方式就是转变政府在复垦工程中的职责，这是维护耕地占补平衡的基本方式，也是实现新经济形势下复垦转型的必然要求。在以往的复垦工程中，政府在干预和管理方面一般存在两个误区，第一，政府是实现耕地占补平衡的主要载体，在整体过程中应当发挥绝对的主导作用；第二，将一些本应当由政府全权负责的项目分配到了服务市场中。以上两点问题让政府的权利和市场的权利发生了重叠，阻碍了复耕工程的可持续发展。为此，耕地管理部门需要向服务型单位转变，担任起复耕工程的引导者、参与者、监督者、组织者、宣传者等职务[4]。

3.3完善复耕制度

尽管耕地管理部门已经就复耕项目的立项、实施、验收等操作环节形成了专门的制度，但是随着耕地后备资源减少形势的不断严峻，单纯依靠管理部门所提出的复耕制度已经不能满足当下耕地占补平衡的需求。为此，管理部门要联合与农业发展相关的多个部门展开复耕制度的完善工作，认真履行保护耕地的职责，在做好耕地复垦工作的同时，还要加强与水利、城建、城市改革等部门的沟通与合作，共同实现耕地占补平衡，形成全方位落实复垦制度的局面。

3.4加大复垦预警的管理力度

在经济水平不断提高的形势下，耕地的面积和质量在不断变化，农业发展、粮食产量和质量、耕地数量、土壤肥力等发展因素之间的关系越来越明显，由此可见，建立长久型耕地监控体系的重要性。为此，管理部门需要以现行的耕地保护工程为基础，在全国范围内现有的耕地监控试点上，建立完善的复垦预警体系，进而实现对国家各个地区复垦情况以及耕地质量的监督和管理，以便结合经济建设的需求来分析复垦工作存在的问题，并提供相应的解决方式，引导管理人员将中低产的复垦耕地改造成高产型试验田。同时，管理部门需要建立动态巡查制度，以此来确保监控制度的实施力度，落实预防为主，检查为辅的管理制度，切实提高耕地动态巡查体系的应用程度，及时发现违背耕地占补平衡的现象[5]。

结束语

综上所述，在实际的耕地复垦工程中，管理部门需要结合实际的占补情况，应用先进的复垦技术和合理和管理方式，建立与之相对应的管理机制，避免非法占用、不合理复垦、复垦工作不到位等问题的发生，为我国耕地质量的提高做出贡献。

参考文献

[1]徐其东.耕地占补平衡中土地复垦问题研究[J].农村经济与科技,2016,2711:1-3.

[2]李雪.黑龙江省土地资源保护法律问题研究[D].东北林业大学,2013.

[3]张宏磊.河南省土地整治规划实施评价[D].河南农业大学,2013.

[4]陈春燕.土地利用总体规划定期评估研究[D].西南大学,2014.

[5]唐宁.基于“反规划”理念的土地利用总体规划[D].西南大学,2015.